IV SA/Wa 612/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., dalej zwanej "zaskarżoną decyzją", po rozpoznaniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na dachu budynku mieszkalnego, na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] w W., zwaną "decyzją organu I instancji", prowadzonego na wniosek T. S.A. z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na dachu budynku mieszkalnego, na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem T. S.A. z siedzibą w W., Od decyzji tej odwołało się Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej zwane "Skarżącym" zarzucając naruszenie art. 6-8, 107 § 3 w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, 104 i 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 i 7 Konstytucji R.P. SKO w [...]., rozpoznając odwołanie, nie stwierdziło naruszenia przez organ I instancji prawa. Wskazało, że w niniejszej sprawie T. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na dachu budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], obręb [...] w W. Postępowanie było prowadzone w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647 ze zm.), dalej "p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 56 tej ustawy odmowa wydania pozytywnej decyzji może wynikać z niezgodności z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (D.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), dalej zwaną "ustawą o wspieraniu", nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy p.z.p. budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury. Zgodnie z art. 2 pkt 4 tej ustawy za taką infrastrukturę o nieznacznym oddziaływaniu uważa się kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz podobne urządzenia i obiekty a także związany z nią osprzęt i urządzenia zasilające jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary Natura 2000. W przedmiotowej sprawie organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na stanowisku Biura Ochrony Środowiska Urzędu Miasta W. zawartym w piśmie z 21 stycznia 2015 r. Wskazano w nim, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia o jakim mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. 2013, poz. 1397 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem". Oznacza to, że przedsięwzięcie nie jest tym o którym mowa w art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania o środowisku (D.U. 2013, poz. 1235 ze zm.), dalej "ustawa ocenowa" i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym organ II instancji uznał, że przedsięwzięcie to nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art.: -art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej poprzez przyjęcie, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany pismem organu środowiskowego i tym samym kwestia kwalifikacji inwestycji nie podlega własnej ocenie przez SKO; -art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 poprzez sporządzenie decyzji w kwestii kwalifikacji inwestycji w sposób uniemożliwiający jego odkodowanie z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia i tym samym brak możliwości jego kontroli; -art. 6 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji R.P. poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ma możliwość kontroli stanowiska Biura Ochrony Środowiska zawartego w piśmie z 21 stycznia 2015 r. którego ustawodawca nie przewidział a ponadto istnieje zakaz dokonywania jakichkolwiek ustaleń o charakterze merytorycznym poza postępowaniem administracyjnym; - art. 7, 8, 107§ 3 K.p.a. w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, nie wskazanie jaka na danym terenie może być dopuszczona maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy, brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia i jej merytorycznego uzasadnienia, brak analizy udowadniającej że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, brak dokumentacji uwzględniającej moc EIRP całego systemu antenowego na danym sektorze z jednoczesnym uzasadnieniem swojego stanowiska określającego co jest przedmiotem analizy i przyjęciu że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć również te które mogą zostać wybudowane w przyszłości w ramach dopuszczalnych przez obowiązujące prawo w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację zarzutów wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 P.p.s.a.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ wiele obowiązków w tym obowiązek należytego zebrania i oceny materiału dowodowego, jego oceny i uzasadnienia zgodnie z zasadą przekonywania (art. 7, 77 § 1 , 107 § 3 i 11 K.p.a. W niniejszej sprawie organy naruszyły ww. zasady gdyż przedstawione do kontroli rozstrzygnięcia administracyjne nie spełniają ww. Kryteriów. Organy nie podjęły żadnych czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy a ocena zaprezentowana przez organ nie poddaje się pełnej kontroli. Przedmiotem niniejszego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej na dachu budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w W. Organ uznał, że wydanie tego rodzaju decyzji nie jest uzasadnione ponieważ przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciom o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym o którym mowa w art. 59 ust. 1 i 71 ust. 2 ustawy ocenowej. Jedynym dowodem na tę okoliczność było pismo Biura Ochrony Środowiska Urzędu Miasta W. z 1 czerwca 2015 r. (w decyzji wskazane jako pismo z 21 stycznia 2015 r . – nr tożsamy). Jak wynika z akt pismo to nie było odpowiedzią organu na pytanie innego organu ( opinią, stanowiskiem organu ochrony środowiska) ale zostało skierowane do M.N. z E. Spółki z.o.o. z siedzibą w W. i przedłożone do akt postępowania administracyjnego przez wnioskodawcę w odpowiedzi na jego pismo (k 6/1 i 6/2 akt adm. organu I instancji). Bez względu na jego treść, stwierdzić należy, że Sąd nie ocenia legalności pisma organu ale legalność decyzji administracyjnej. W związku z tym zawarcie w decyzji wyłącznie konkluzji o braku potrzeby wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na stanowisko zawarte w tym piśmie, mimo że jest ono obszerne, nie może być uznane jako wystarczające dla uzasadnienia stanowiska organu co do braku potrzeby wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji powołał co prawda właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o wspieraniu rozwoju usług to jednak nie zawarł w uzasadnieniu żadnych rozważań na temat tego dlaczego (z jakich powodów) planowane przedsięwzięcie należy uznać za przedsięwzięcie o nieznacznym oddziaływaniu, o czym stanowi art. 47 ww ustawy. Nie ocenił go pod kątem regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne z wyłączeniem radiofonii, emitujące pole elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHZ do 300 000 MHZ, w których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedyńczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny; 5000 W, gdy odległość ta wynosi nie więcej niż 150 m; 10 000 W, gdy odległość ta wynosi nie więcej niż 200 m i zawsze gdy moc promieniowania wynosi 20 000, przy czym moc promieniowaną izotopową wyznacza się dla pojedyńczej anteny także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Wobec tego w sprawie organ powinien dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle ww przepisów i wyjaśnić czy i w jakim zakresie jest możliwe (czy powinno nastąpić) sumowanie mocy poszczególnych anten ze względu na ich parametry i wyznaczania ich równoważnej mocy promieniowania izotopowego, do czego zobowiązuje § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W tym celu powinien albo dokonać samodzielnie analizy albo zasięgnąć ekspertyzy w zakresie tego czy zasięg oddziaływania anten nie kumuluje się z innymi urządzeniami wytwarzającym pole elektromagnetyczne (por. uzasadnienie wyroku NSA z 5 grudnia 2008 r., II OSK 1928/07, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1328/11, wyrok NSA II OSK 1829/12 – wszystkie w cbosa). Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań ani na temat rozmiaru planowanej inwestycji ani jej parametrów nie mówiąc już o oddziaływaniu anteny i anten istniejących co powoduje zasadne wątpliwości co do rzeczywistej mocy promieniowania i możliwości oddziaływania na ludzi. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na ocenę czy przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czy też należy przyjąć, że oddziaływania to jest nieznaczne. Wskazać także należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadminsitracyjnym stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r, sygn. akt II OSK 989/07, Lex nr 519007). Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić: - zarzut sprowadzający się do zakwestionowania stanowiska organu co do braku podstaw do samodzielnej oceny czy dane przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego – o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, choć wskazanie w skardze art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej nie jest odpowiednie ponieważ przepis ten wskazuje wyłącznie czas kiedy strona ma obowiązek uzyskania decyzji (przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), natomiast nie kreuje bezwzględnego obowiązku wydania takiej decyzji; -zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 107 § 3 K.p.a. a w szczególności tego ostatniego poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jego kontrolę pod względem merytorycznym, brak określenia parametrów inwestycji, nie rozważenie kwestii wzajemnego odziaływania przedsięwzięcia z innymi emitującymi pole elektroenergetyczne; -braku rozważenia wpływu przedsięwzięcia na ludzi w aspekcie możliwości zabudowy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji. Co prawda organ powołał się na pismo Biura Ochrony Środowiska, jednakże nie stanowi to podstawy do twierdzenia, że organ uznał, iż sąd będzie dokonywał kontroli tego pisma. Tak jak to zostało już wcześnie stwierdzone, sąd dokonuje kontroli legalności przede wszystkim aktów administracyjnych a więc decyzji w której organ oczywiście może i powinien powołać się na dowody zebrane w sprawie. Organ nie mógł odnieść się do planu miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 1 p.z.p. decyzja o lokalizacji celu publicznego wydawana jest w związku z brakiem na danym terenie takiego planu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa parametry o jakich mowa w art. 54 p.z.p. – w tym zasady zagospodarowania terenu. Wobec umorzenia postępowania organ tych parametrów nie określał – co generalnie czyni niezasadnym zarzut niezajęcia się przez organ kwestią ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Zresztą nawet gdyby organ uznał, że istnieje konieczność wydania takiej decyzji, to i tak decyzja ta określa parametry planowanej inwestycji natomiast nie determinuje możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich. Wprost przeciwnie, co do zasady planowana inwestycja ma być wkomponowana w istniejący sposób zagospodarowania przestrzennego terenu. Organ nie naruszył art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka statuujące prawo do skutecznego środka odwoławczego, gdyż pouczył skarżącego o możliwości odwołania, z którego to pouczenia strona skorzystała. Zgodzić się natomiast można ze skarżącym, że treść decyzji uniemożliwiała jego ocenę i kontrolę przez samego skarżącego z uwagi na brak istotnych i niezbędnych ustaleń organu. Nienależyte zebranie materiału dowodowego i niewykazanie podstaw uzasadniających twierdzenie o braku konieczności wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego skutkuje naruszeniem przez organ I instancji art. 105 K.p.a. a przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ II instancji miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z powodu braku uzasadnienia rozstrzygnięcia i potrzeby przeprowadzenia postępowania w całości od nowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do powyższych wskazań Sądu. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku O kosztach Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł. Sąd przez omyłkę zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł podczas gdy w sprawie strona skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Omyłka ta będąca oczywistą rachunkową została sprostowana odrębnym postanowieniem sądu.