IV SA/Wa 615/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył W.T. karę pieniężną przewidzianą w art. 53a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) w wysokości 50.000 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 4 stycznia 2011 r. z pominięciem jej pełnomocnika – adwokata K. P.. W dniu 17 stycznia 2011 r. strona wniosła sporządzone osobiście odwołanie, które organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu. W piśmie z dnia 28 marca 2011 r. adw. K. P., powołując się na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo, zażądał zwrócenia akt organowi I instancji w celu doręczenia mu decyzji. Wyraził pogląd, że od decyzji, która nie została prawidłowo doręczona nie biegnie termin do wniesienia odwołania, a tym samym nie ma możliwości złożenia odwołania. W odpowiedzi organ odwoławczy poinformował pełnomocnika, że wprawdzie w sprawie miało miejsce naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., jednak nie uniemożliwiło to stronie wniesienia odwołania. Odwołanie zostanie zatem rozpatrzone, a kolejne pisma w postępowaniu odwoławczym będą kierowane już wyłącznie do rąk pełnomocnika. W konsekwencji adwokat K. P. wniósł sporządzone przez siebie odwołanie zaznaczając, że składa je wyłącznie z ostrożności procesowej, albowiem podtrzymuje swoje stanowisko, co do konieczności zwrotu akt organowi I instancji w zaistniałej sytuacji. W piśmie z dnia 7 września 2011 r. organ odwoławczy zawiadomił pełnomocnika w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na zasadność nałożonej kary administracyjnej i brak podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniach strony i jej pełnomocnika. Odnosząc się do kwestii związanej z doręczeniem decyzji organu I instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika organ odwoławczy wyjaśnił, że wadliwość doręczenia nie uniemożliwiała rozpoznania odwołania. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że wbrew stanowisku pełnomocnika o wejściu decyzji do obrotu prawnego nie decyduje prawidłowość jej doręczenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują tak zwanego "informacyjnego", czyli nie wywołującego skutków prawnych, doręczenia decyzji. Jeżeli decyzja zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszła do obrotu prawnego. Określony w tym przepisie obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania, nie może być zatem interpretowany i wykorzystywany przez organ administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Organ podkreślił, że aby zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu odwoławczym umożliwił pełnomocnikowi przedstawienie wszystkich zarzutów wobec decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. T. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony tylko stronie, 2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji na podstawie art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, 3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i przez to nieustalenie, czy doszło do naruszeń, o których mowa w art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, 4) art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla wymierzenia kary określonej w tym przepisie istotna jest liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości skarżącego, a nie liczba naruszeń, których dopuścił się skarżący. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach sprawy organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpatrzenia odwołania, albowiem "brak było substratu zaskarżenia". Argumentował, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika powoduje, że nie biegnie termin do wniesienia odwołania, a decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącego podzielił Sąd I instancji, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2063/11 uznał, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie naruszył art. 138 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd stwierdził, że istota tego naruszenia polegała na merytorycznym rozpoznaniu odwołania, które "nie zostało skutecznie wniesione przez skarżącego". Naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. Sąd uznał za równoznaczne z brakiem skutecznego doręczenia decyzji nie wywołującym skutku rozpoczęcia biegu terminu z art. 129 § 1 K.p.a. W konsekwencji Sąd przyjął, że odwołanie jako wniesione przedwcześnie nie powinno być rozpatrywane. W zaleceniach dla organu odwoławczego Sąd nakazał zwrócenie akt sprawy organowi I instancji celem prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi wydanej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, dopiero ta czynność miała umożliwić stronie prawidłowe wniesienie odwołania. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i powołując się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniósł zarzuty: 1) naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 40 § 2, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a. oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może doręczyć decyzję stronie jedynie w celach informacyjnych, a doręczenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych oraz przyjęcie, że odwołanie strony od decyzji, która została doręczona stronie zamiast jej pełnomocnikowi, jest nieskuteczne, a organ II instancji nie może go rozpatrzyć i powinien zwrócić akta organowi I instancji, co doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji, 2) naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchybienie treści art. 40 § 2 K.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2063/11 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kluczowym zagadnieniem występującym w sprawie jest ocena dopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia decyzji (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania i czyni koniecznym ponowne doręczenie decyzji z uwzględnieniem art. 40 § 2 K.p.a. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi spowoduje rozpoczęcie biegu czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 K.p.a. i umożliwi stronie prawidłowe wniesienie odwołania. Wniesione w sprawie odwołanie jest przedwczesne i w związku z tym jego rozpoznanie narusza art. 138 K.p.a. Stanowiska powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować. Na gruncie przepisów K.p.a. nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przykładowo ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Tym samym zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w argumentacji skargi kasacyjnej odwołano się do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przyjęcie prawidłowości koncepcji Sądu I instancji "naprawienia" wadliwego doręczenia i wykonania ponownie przez organ tej czynności podważałoby w ogóle sens wznowienia postępowania w przypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu na skutek wadliwości doręczenia. Nie ma podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ. Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a., akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na https://cbois.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 K.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji takiego wpływu na wynik sprawy nie mógł wykazać. Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania. Organ odwoławczy zapewnił pełnomocnikowi możliwość zarówno uzupełnienia odwołania, jak i zgłoszenia dodatkowych żądań i dowodów w sprawie. Tym samym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a z powodu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Dodatkowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że prezentując koncepcję bezskuteczności wadliwego doręczenia i nakazując organowi odwoławczemu zwrócenie akt organowi I instancji w celu ponownego dokonania doręczenia Sąd I instancji nie wyjaśnił co w okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien zrobić z wniesionym "przedwcześnie" odwołaniem strony uzupełnionym pismem jej pełnomocnika oraz w jaki procesowy sposób organ odwoławczy powinien dać wyraz przedwczesności odwołania. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w sprawie sytuacja związana z wadliwym doręczeniem decyzji organu I instancji nie uprawniała Sądu I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, iż o jego niezasadności przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznawał skargę kasacyjną od pierwszego wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest zbędne. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 78 § 1 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zbędne było przeprowadzanie dodatkowego dowodu z oględzin nieruchomości, gdyż jej stan bardzo dobrze obrazuje opis zawarty w protokole kontroli, która odbyła się w dniach 16 - 27 sierpnia 2010 r. oraz załączone do niego zdjęcia. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 53a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r. Nr 1162) o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że znaczenie dla wymierzenia kary określonej w tym przepisie istotna jest liczba samochodów znajdujących się na nieruchomości skarżącego. Z art. 53a ust. 4 ww. ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach. Okoliczności te zostały wzięte pod uwagę przez organ administracji przy wymiarze kary. Ilość samochodów znajdujących się na nieruchomości skarżącego świadczy o ilości odpadów, a w konsekwencji świadczy o stopniu szkodliwości czynu. Wskazać również należy na fakt, że w pkt 3 wystąpienia pokontrolnego (k - 112 akt administracyjnych) nakazano skarżącemu zaprzestania spalania odpadowego oleju w lokalnej kotłowni. W piśmie z dnia 17 września 2010 roku (k - 115 akt administracyjnych) skarżący poinformował [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że wykonał pkt 3 wystąpienia pokontrolnego, przyznając tym samym, że wcześniej takie zachowania miały miejsce. Spalanie odpadowego oleju stanowi zagrożenie dla czystości powietrza i ma wpływ na stopień szkodliwości czynu. Podsumowując, w ocenie Sądu, wysokość wymierzonej skarżącemu kary administracyjnej, jest adekwatna do stopnia szkodliwości popełnionego przez niego czynu i nie ma podstaw do kwestionowania jej wysokości. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.