IV SA/Wa 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska,, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...]. Skarżący zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej przez wprowadzenie w jej treści warunku scalenia działek, który nie został określony w obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisach prawa; naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) przez ustalenie w zaskarżonej części uchwały warunków dotyczących scalenia poszczególnych działek nieprzewidzianych w powołanych wyżej przepisach; art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie w zaskarżonej uchwale prawa własności nieprzewidzianego w przepisach ustawy. Opierając skargę na powyższych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, "względnie o zmianę zaskarżonej uchwały w ten sposób, że zapis dotyczący obowiązku scalenia działek ewidencyjnych [...] i [...] zostanie wykreślony, zaś zapis przewidujący ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce w tym działce powstałej ze scalenia otrzyma brzmienie: "ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce." W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała podjęta została w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r., w której wyrażono zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - budownictwa mieszkaniowego pod warunkiem m. in. scalenia ww. działek. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. w części dotyczącej scalenia działek [...] i [...]. Warunek ten rażąco narusza prawo i ogranicza wykonywanie prawa własności przez skarżącego. W przypadku zamiaru dokonania zabudowy każdorazowy właściciel obowiązany byłby do scalenia (połączenia) sąsiadujących ze sobą nieruchomości, co w niniejszym przypadku prowadziłoby do zniesienia własności dwóch odrębnych nieruchomości i powstania w to miejsce współwłasności. Nadto, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, w związku z czym organ wprowadzając kwestionowany warunek chciał w swoim zamyśle doprowadzić do sytuacji, że każda zabudowana działka niezależnie od pozostałych, obejmowałaby swoją powierzchnią 0,10 ha lasów. Tymczasem pojęcie lasu oderwane jest od kategorii cywilnoprawnej i nie obejmuje nieruchomości ograniczonej do poszczególnych nieruchomości będących przedmiotem odrębnej własności, lecz swoim zakresem obejmuje grunt zajęty faktycznie pod las niezależnie od struktury własności zajętego pod las gruntu. Ustawodawca nie przewidział, iż pojęcie lasu ograniczone jest zatem do pojedynczych działek ewidencyjnych gruntu. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 130/05, publ. LEX nr 173757). Podobne stanowisko przedstawia też w komentarzu do ustawy o lasach B.R. wskazując, że "Pojęcia lasu nie należy utożsamiać z pojęciem nieruchomości gruntowej czy też gruntu leśnego. [...]. Wskazując na powyższe uznać należy, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi część obszaru leśnego o łącznej powierzchni 8,9282 ha. Nawet w przypadku, gdy powierzchnia odrębnych działek ewidencyjnych, a zajętych pod las będzie mniejsza niż 0,1 ha, to w żadnym wypadku nie zostanie pozbawiona statusu prawnego jako las, albowiem w dalszym ciągu stanowić będzie zwarty kompleks leśny obejmujący łącznie kilkadziesiąt działek ewidencyjnych gruntu. Oznacza to, że skarga jest zasadna. Rada Gminy [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi organ podkreślił, że skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu [...] listopada 2018 r. Rada uznała je za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreśli że w trakcie procedury planistycznej wystąpiono do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia niektórych terenów objętych planem. Decyzją z [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gruntów leśnych niestanowiących własność Skarbu Państwa na cele nieleśne, m. in. budownictwo jednorazowe jednorodzinne również dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod warunkami w niej wskazanymi. Postanowienia przedmiotowej decyzji zostały uwzględnione w planie, w szczególności w § 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 oraz w rysunku planu, który stanowi integralną jego część. Paragraf 15 planu dotyczy terenu oznaczonego symbolem planistycznym 8/MNL, gdzie znajduje się działka będąca przedmiotem skargi. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu mógł wnieść zarzut. Z tego uprawnienia właściciele ww. działek nie skorzystali. Plan z 2002 r. został przyjęty zgodnie z prawem, w związku z pozostającą w obrocie prawnym w owym czasie decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2001 r. Dlatego zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i Konstytucji RP należy uznać za bezzasadny. Nadto, bardzo istotne dla przedmiotowej sprawy jest procedowanie przez Radę nad zmianą planu, o co występował sam skarżący. Zmiana planu może nastąpić przez wypełnienie pełnej procedury planistycznej. [...] maja 2015 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], która swoim zakresem obejmie wnioskowany teren. Obecnie projekt planu znajduje się w fazie uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pod budownictwo mieszkaniowe dla działek, które takiej zgody nie posiadały oraz zmianę (aktualizację) już wydanych do poprzednich opracowań planistycznych decyzji na zmianę przeznaczenia (tzw. "zgód"), w tym również przedmiotowe działki skarżącego. Na chwilę obecną od jego decyzji zależy dalszy etap procedury uchwalania miejscowego planu dla wsi [...]. Reasumując organ podkreślił, że zaskarżony plan został uchwalony zgodnie z prawem, w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym ww. decyzję Wojewody [...]. Natomiast w chwili obecnej prowadzone są prace mające na celu zniesienie ograniczeń wynikających z planu z 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "p.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] stanowiącego zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 1992 r. (dalej w skrócie: "plan", "uchwała"). Obecnie obowiązujące przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym im na mocy nowelizacji tych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [(Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – zwanej dalej: "ustawą nowelizującą], która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r., nie mają zastosowania w odniesieniu do wniesionej przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r. W sprawie będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z 1 czerwca 2017 r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (co dotyczy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy. Przesłankami dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, uchwaloną przed 1 czerwca 2017 r., były: zachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., dopełnienie czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (według brzmienia sprzed 1 czerwca 2017 r.), posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie. W przypadku wniesienia przedmiotowej skargi doszło do zachowania terminu do wniesienia skargi, dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wykazania posiadania interesu prawnego względem działki ewidencyjnej o numerze [...]. Natomiast nie stwierdzono posiadania interesu prawnego odnośnie działki ewidencyjnej o numerze [...] (zgodne z wyjaśnieniem pełnomocnika skarżącego złożonym w piśmie z [...] maja 2019 r. skarżący nie posiada do tej działki żadnego tytułu prawnego) i naruszenia interesu prawnego skarżącego względem działki nr [...]. Tymczasem zarówno posiadanie interesu prawnego, jak i jego naruszenie warunkują dopuszczalność skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Sąd - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 p.p.s.a. - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 p.p.s.a. pozostawia do uznania sądu czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym (wyrok NSA z 5.10.2006 r., sygn. akt II OSK 747/06, publ. LexPolonica nr 2279173, Lex nr 290151). W kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało szczególnej analizy i stanowiska stron, zatem Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczalnego art. 53 § 3 p.p.s.a. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a 5p.s.a. stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ówcześnie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 1.03.2005r., sygn. OSK 1437/04, publ. Lex nr 151236). Skarżący musi w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196). Naruszenie zindywidualizowanego interesu, nie zaś wadliwość obiektywna uchwały, stanowi legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, dopiero wówczas, gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia prawa. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego, daje Sądowi prawo do oceny - czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego. Bez wątpienia skarżący, jako legitymujący się prawem własności do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], leżącą na obszarze objętym zaskarżonym planem, posiada interes prawny. Natomiast skarżący, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia planu, nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, a i Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowanymi ustaleniami planu nie doszło do takiego naruszenia. Działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...] o powierzchni 1 024 m² położona przy ul. [...] we wsi [...], której skarżący jest właścicielem, została objęta ustaleniami zaskarżonego planu dotyczącymi terenu oznaczonego na jego rysunku symbolem 8/MNL. Skarżący zakwestionował postanowienia § 15 planu. Według § 5 pkt 1 planu tereny oznaczone symbolem MNL to "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o charakterze leśnym". Zgodnie z § 15: 1) ust. 1 planu - pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym o niewielkim stopniu zainwestowania przeznacza się m. in. teren oznaczony na rysunku planu symbolem 8/MNL; 2) ust. 2 planu - na terenie tym obowiązują następujące zasady zagospodarowania: - nie dopuszcza się naruszania istniejących na terenie opracowania obszarów leśnych, z wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę odpowiednich instytucji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla których obowiązują ustalenia zawarte w tych decyzjach dotyczących zmiany przeznaczenia poszczególnych działek leśnych na cele nieleśne wraz z ich wtórnym podziałem (pkt (1)), - wprowadza się ograniczenia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej do 20 % powierzchni działki i nie więcej niż 400 m² (pkt (3)), - zezwala się na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bądź bliźniaczych na działkach wskazanych na rysunku planu (pkt (4)). Działka skarżącego to obszar leśny, który w ówczesnej procedurze planistycznej, na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny i dla działki tej ustalono scalenie z działką [...] o pow. 0,0777 m², ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce w tym działce powstałej ze scalenia. Były to te ustalenia, które zakwestionował skarżący. W ocenie Sądu powyższe, wbrew oczekiwaniom skarżącego, daje podstawy do stwierdzenia, że kwestionowanymi postanowieniami planu nie doszło do ograniczenia uprawnień skarżącego względem należącej do niego nieruchomości. Nie zostało odebrane skarżącemu uprawnienie do wykonywania przysługującego mu prawa własności na dotychczasowych warunkach. Z powyższego wynika, że działka skarżącego w procedurze planistycznej została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym. Oznacza to, że skarżący, pomimo warunku scalenia z działką sąsiednią i ograniczenia zabudowy do jednego budynku na działce, na skutek obowiązujących ustaleń planistycznych znalazł się w korzystniejszej sytuacji prawnej niż był przed wejściem w życie planu. Również warunek scalenia działki skarżącego z działką sąsiednią i ograniczenia zabudowy do jednego budynku nie wpłynął na ograniczenie prawa własności skarżącego, albowiem i tak skarżący, przed jego wprowadzeniem, nie miał możliwości zagospodarowania swojej działki, na przykład pod zabudowę mieszkaniową. Nie doszło zatem do ograniczenia zakresu jego władztwa w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań prawnych. Zgodnie bowiem z postanowieniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 1992r., zmienionego zaskarżonym planem, powierzchnią kwalifikującą się do zagospodarowania była powierzchnia powyżej 1500 m², a działka skarżącego ma powierzchnię 1024 m². Innymi słowy, ustaleniami planu nie pozbawiono skarżącego uprawnień związanych z realizacją prawa własności; nie doszło do zmiany (wręcz pogorszenia) sytuacji prawnej skarżącego. Podważane ustalenia planu nie ograniczają możliwości korzystania przez skarżącego na dotychczasowych zasadach z nieruchomości, której jest właścicielem. Postanowienia przedmiotowego planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego. Reasumując, zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności skarżącego na dotychczasowych warunkach, tym samym nie narusza tego prawa. Z kolei pochodną unieważnienia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. w części dotyczącej scalenia działek [...] i [...] (decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r.) są prace nad zmianą przedmiotowego planu. [...] maja 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] obejmującą swoim zakresem sporną działkę skarżącego. I jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, są to prace mające na celu zniesienie ograniczeń wynikających z planu z 2002 r. W sprawie nie zaszła więc sytuacja, która dałaby Sądowi podstawy do uwzględnienia skargi, co ma zawsze miejsce wówczas, kiedy sąd stwierdza naruszenie obiektywnego porządku prawnego połączone z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżącego, wtedy też obowiązkiem sądu jest ocenienie, czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc - czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego. Stwierdzenie sprzeczności uchwały z prawem nie stanowi o zasadności skargi, jeśli brak naruszenia interesu prawnego strony ją wnoszącej. Wszystko to oznacza, że argumentacja skargi nie mogła przemawiać za jej uwzględnieniem. Stwierdzenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia ustaleń planu dotyczących działki nr [...] i kwestionowanymi ustaleniami planu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w zakresie działki nr [...] - obligowało Sąd do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenia skargi. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.