IV SA/Wa 631/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. C. i S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie : stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie skarżącym I. C. i S. C. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (stu) złotych. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. orzekające o podjęciu na żądanie strony postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu organ wywodził, że postanowieniem dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent W. orzekł o podjęciu na żądanie strony postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej, na działkach nr ew. [...], [...], [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w W. Na postanowienie to zostało złożone zażalenie przez I. C., S. C., A. A., N. A., A. L. i A. B. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. obecne brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. przemawia za nadaniem innego niż dotychczas znaczenia zwrotowi "w sprawie zawieszenia postępowania", co wiąże się za stwierdzeniem, iż wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niedopuszczalne. Organ stwierdził, że zobligowany jest do stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. C. I S. C. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie, że nie podlega ono wykonaniu w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi I. C. i S. C. argumentowali, że ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przytoczyli stanowisko literatury prawniczej zgodnie, z którym zmiana wprowadzona nowelą 3 grudnia 2010 r. nie daje podstaw do ograniczenia prawa do zażalenia w przedmiocie zawieszenia postępowania. W ocenie skarżących za zasadnością tego twierdzenia przemawia także treść art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżania określa ustawa. Skarżący podkreślili, że przepis Konstytucji pozwala na wprowadzenie wyjątku od tej zasady, ale wyjątek ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zdaniem skarżącej wykluczenie możliwości zaskarżenia orzeczenia musi wynikać bezpośrednio z językowej treści przepisu. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium w W. dokonało więc błędnej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Nadto wywodzili, że rozpatrzenie zażalenia dopiero w styczniu 2013r. nie może mieć wpływu na ocenę postanowienia, skoro konieczność zastosowania znowelizowanego art. 101 k.p.a jest wynikiem opieszałego działania organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego Warszawie postanowienie to nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie. Zauważyć należy, że pierwszy człon omawianego przepisu "postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. Jeśli w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowani, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego ( por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05). W rozpoznawanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bowiem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Postanowienie to nie kończy także postępowania. Wręcz przeciwnie postanowienie od podjęciu zawieszonego postępowania zostało wydane w celu umożliwienia wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Postanowienie to dotyczy jedynie kwestii incydentalnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Tadeusza Wosia, Wydanie 4 s. 60). Odnosząc się zaś do kwestii, czy na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie sięgnąć należy do art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Artykuł 101 § 3 k.p.a w brzmieniu nadanym mu nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Do daty nowelizacji przepis ten miał brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Z tak skonstruowanej treści art. 101 § 3 k.p.a. ( przed datą nowelizacji) wywodzono, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, to jest na zawieszenie postępowania, podjęcie zawieszonego postępowania, odmowę podjęcia zawieszonego postępowania i odmowę zawieszenia postępowania. Rozważenia zaś wymaga, czy zmiana wprowadzona nowelą z 3 grudnia 2010 r. spowodował, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. otrzymał inne brzmienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że pomimo nowelizacji przepis ten zawiera taki sam zakres treściowy jak przed jego zmianą. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia między innymi okoliczności, iż niecelowym i zbędnym byłoby w takiej sytuacji dokonywanie nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie treść obecnie obowiązującego art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ( "w sprawie zawieszenia") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ( "w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego użycie w art. 101 § 3 k.p.a. przez ustawodawcę sformułowań, iż postanowienie przysługuje "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" wskazuje, że celem było wprowadzenie możliwości zaskarżania jedynie postanowień, tamujących bieg postępowania administracyjnego. Zaskarżeniu podlegają więc obecnie jedynie postanowienia negatywne, uniemożliwiające nadanie postępowaniu administracyjnemu dalszego biegu. Przy czym rozwiązanie takie koresponduje z treścią art. 142 k.p.a., albowiem postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. A więc w przypadku postanowień nie tamujących bieg postępowania, w tym postanowienia o podjęcia zawieszonego postępowania, istnieje możliwość jego kontroli w ramach zaskarżenia go w odwołaniu od decyzji. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także art. 12 k.p.a. konstruujący zasadę szybkości postępowania Ponadto zauważyć należy, że z uzasadnienia rządowego projektu o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością dokonania jego oceny w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia w wyniku wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, że za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym opowiedział się za niedopuszczalnością zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji dotyczących możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. W postanowieniu tym wywiedziono, że zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Identyczna sytuacja występuje na gruncie art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Powyższe okoliczności przemawiały za stwierdzeniem, iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenia, a co za tym idzie skarga podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. O kosztach zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.