IV SA/Wa 644/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA A. Szymańska, Sędziowie asesor WSA J. Linkowski, sędzia NSA T. Cysek (spr.), Protokolant D. Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu podania - oddala skargę - Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku rozpatrzenia zażalenia W. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. orzekające o zwrocie – na podstawie art. 66 § 3 kpa podania W. K. dotyczącego przyznania mu odszkodowania z tytułu odwołania go z funkcji Sekretarza Gminy J. – - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił pogląd, iż właściwym do załatwienia podania jest sąd powszechny. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że W. K. został odwołany ze stanowiska Sekretarza Gminy J. uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. w wydanym w dniu [...] września 2003 r. wyroku stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały z uwagi na naruszenie art. 25 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W. K. niezależnie bowiem od sprawowania funkcji Sekretarza Gminy J. był również radnym Gminy w U. Podejmując zaś uchwałę z dnia [...] listopada 2002 r. (powodująca, jak podkreślono w jej treści także ustanie stosunku pracy W. K.) Rada Gminy J. nie uzyskała zgody na rozwiązanie stosunku pracy W. K. od Rady Gminy w U. Zajmując stanowisko w sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał na wstępie analizy skutków zmiany stanu prawnego, wynikającego z wejścia w życie z dniem 1 września 2004 r. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) zauważając w szczególności, iż przepis przejściowy tej ustawy (art. 5) nie wymienia art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. art. 287 p.p.s.a. nie zawiera zaś odesłania do odpowiedniego stosowania art. 160 kpa. Do orzekania w sprawach roszczeń wynikłych na tle obecnego brzmienia art. 287 p.p.s.a. właściwy jest więc sąd powszechny. Orzekający Minister zauważył jednak, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 2002 r. nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r. (co wymagało dokonania rozważań pod kątem zastosowania w sprawie art. 160 kpa). W ich ramach rozstrzygający organ doszedł do wniosku, iż art. 160 kpa ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych i tym samym jest on wykluczony, zarówno gdy chodzi zarówno o rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wydawane w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (tu odwołano się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 40/95 ONSA 1995/3/148), jak i co do wydawanego na podstawie art. 93 tej ustawy wyroku sądu administracyjnego – powodującego takie same skutki. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie oznacza to jednak, że W. K. pozbawiony jest możliwości dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Właściwym do orzekania odszkodowania jest bowiem w tym przypadku sąd powszechny. Podkreślono też, że wzruszona wyrokiem sądu administracyjnego uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2003 r. dotyczyła stosunków w zakresie prawa pracy. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 listopada 1992 r. sygn. akt. I PZP 55/92 OSNC 1993/78/116 – w sytuacji naruszenia art. 25 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym pracownikowi – radnemu przysługują roszczenia przewidziane w art. 45 Kodeksu pracy. W. K. zgłosił żądania w tym trybie i zapadł już na tym tle wyrok Sądu Rejonowego w N. W złożonej skardze W. K. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji. W ocenie skarżącego art. 66 § 3 kpa nie znajduje zastosowania w sprawie. Wymaga on ponadto dokonania odpowiedniego pouczenia. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ administracji publicznej zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia o odszkodowaniu z mocy art. 287 p.p.s.a., skoro zawierał on odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 160 kpa. Nie jest w ocenie skarżącego trafny pogląd, iż art. 287 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Według skarżącego niewłaściwa jest też sugestia o właściwości w sprawie sądu pracy. Wprawdzie bowiem stosunki pracy pracowników samorządowych regulowane są ustawą z dnia 22 marca 1998 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1593) i Kodeksem pracy, ale powołanie i odwoływanie sekretarza gminy następuje uchwałą rady gminy podejmowaną w ramach zadań publicznych. W razie stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwały przysługuje odszkodowanie od organu, który rozstrzygał. Odszkodowanie to powinno mieć charakter pełny – w myśl art. 77 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można się zgodzić, iż jedynymi roszczeniami są w tym przypadku roszczenia z zakresu prawa pracy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Skarżący rozwinął argumentację kwestionującą zaskarżone postanowienie w piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2005 r. W szczególności podkreślił brak znaczenia dla wyniku sprawy wymienienia w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw art. 287 p.p.s.a. Uzyskał on bowiem prawo do odszkodowania przed dniem 1 września 2004 r. i do tego stanu prawnego stosować należy art. 160 kpa. Skarżący podkreślił, iż swój wniosek o odszkodowanie zgłosił 14 dni przed dniem wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy. Tym samym Wojewoda [...] "winien był co najwyżej umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 kpa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Zgodnie z art. 66 § 3 kpa zd. I w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. – jeżeli z podania wynika, iż podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca ją wnoszącemu. Zauważyć należy na wstępie, iż w obecnej wersji tego przepisu wiążącej w niniejszej sprawie nie ma już podniesionego przez skarżącego nakazu dokonania odpowiedniego pouczenia (był on w brzmieniu obowiązującym wcześniej). Obecnie zwrot podania następuje odmiennie, niż poprzednio w drodze postanowienia, (oczywiście zawrzeć musi ono uzasadnienie wskazujące na przesłanki jego podjęcia), na które służy zażalenie. W § 4 art. 66 kpa od dnia 1 stycznia 2004 r. wprowadzono też normę uniemożliwiającą dokonanie zwrotu podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Od dnia 1 stycznia 2004 r. dodano też do Kodeksu postępowania cywilnego art. 1991, w myśl którego sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. W niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie z dnia 16 sierpnia 2004 r. dotyczył wyrównania szkody z tytułu bezprawnego odwołania skarżącego z funkcji Sekretarza Gminy J. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że akcentowanym przez skarżącego negatywnym skutkiem tego zdarzenia była utrata przez niego pracy ("na skutek bezprawnego podjęcia uchwały... utraciłem pracę") i na tym wyłącznie tle buduje on swe roszczenia ( "w przypadku gdybym pracy nie utracił"). Dodać też należy, iż powołany we wniosku skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia [...] września 2003 r. stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2002 r. wydany został tylko z uwagi na podniesienie naruszenia przepisu chroniącego pracownika będącego radnym tzn. art. 25 ust. 2 zd. I ustawy z dnia 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1991 ze zm.). Kwestię roszczeń należnych pracownikowi z tytułu wadliwego zakończenia z nim stosunku pracy reguluje prawo pracy, a w szczególności ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 141 ze zm.) Sprawy z zakresu prawa pracy mają charakter spraw cywilnych (art. 1 kpc). Do rozpoznawania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do sądów szczególnych oraz Sąd Najwyższy (art. 2). Na fakt, iż pracownikowi odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoczesnym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady gminy przysługują roszczenia uregulowane w Kodeksie pracy (art. 45) zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r. sygn. akt I PZP 55/92 OSNC 1993/ 7-8/116. Skoro roszczenia objęte przedmiotowym wnioskiem skarżącego łączyły się z konsekwencjami wadliwego rozwiązania z nim stosunku pracy, to nie może być – już z tego względu – kwestionowana trafność stanowiska rozstrzygających w sprawie organów administracji publicznej o konieczności zwrotu złożonego w sprawie podania z uwagi na właściwość sądu powszechnego (sąd pracy). Skarżący, jak wynika zresztą z akt sprawy na tę drogę już wystąpił i uzyskał częściowe uwzględnienie swoich roszczeń w wyroku Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] stycznia 2004 r. (k. 97 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, iż w wyroku tym sąd powszechny jako bezpodstawne uznał żądanie powoda zapłaty wynagrodzenia za cały czas pozostawania bez pracy i zasądził jedynie odszkodowanie w granicach jakie przewiduje art. 45 § 1 kpa. Wprawdzie skarżący we wniosku o wypłatę odszkodowania przedstawionym następnie organom administracji publicznej nie powołuje się na przepisy prawa pracy i kodeksu postępowania cywilnego stwarzające mu przecież bezpośrednio drogę do dochodzenia roszczeń z tytułu wadliwego rozwiązania stosunku pracy przed sądem powszechnym – wskazuje zaś na art. 287 pkt 2 p.p.s.a. i art. 160 kpa oraz art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale okoliczność ta nie mogła mieć rozstrzygającego znaczenia dla wyniku sprawy – w szczególności zaś dla oceny istoty roszczeń zgłaszanych przez skarżącego i właściwej w tym przypadku drogi ich dochodzenia. Ustosunkowanie się organu administracji publicznej do przedstawionego mu podania nie limitują przecież powołane w podaniu przepisy, ale obiektywnie wiążące w danej sytuacji reguły postępowania wynikające z obowiązującego prawa. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, iż przyjęcie poglądu skarżącego oznaczałoby, iż pracownikowi radnemu służy inny tryb i zasady dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wadliwego rozwiązania z nim stosunku pracy, niż w odniesieniu do pozostałych pracowników. Przesłanek do stwierdzenia takiej odmienności nie ma jednak w obowiązującym prawie, w tym w normach konstytucyjnych. Niezależnie od powyższych wywodów podzielić należy stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczące zakresu stosowania art. 160 kpa. Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten stanowił odstępstwo od reguły bezpośredniego dochodzenia roszczeń cywilnych przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 kpa). Reguły stosowania tego wyjątkowego przepisu muszą być zatem zawsze interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Z brzmienia omawianego przepisu, iż dotyczy on kwestii odszkodowania tylko z tytułu wydania decyzji z naruszeniem art. 156 kpa. Nie ulega wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy i to zarówno przez organ nadzoru, jak i przez sąd administracyjny nie następuje na podstawie art. 156 kpa, ale odpowiednio zgodnie z art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (kryteria orzekania o nieważności przez organ nadzoru i sąd administracyjny nie różnią się). Zgodzić się trzeba, iż decyzja administracyjna z uwagi na swój charakter jest aktem całkowicie odmiennym od uchwały rady gminy. Wzięcie tego wszystkiego pod uwagę skłania do podzielenia poglądów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż przewidziane zarówno w art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (pod rządem tej ustawy zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2002 r.) jak i w art. 287 pkt 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r.) odpowiednie stosowanie art. 160 kpa winno być rozumiane w ten sposób, iż wchodziłby on w rachubę – tylko w odniesieniu do sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Odpowiednie stosowanie przepisu polega – w zależności od tego na co wskazują w danym przypadku reguły wykładni na braniu pod uwagę jego norm w całości, z odpowiednimi modyfikacjami bądź nawet ich pominięciu, gdy są nieadekwatne w określonej sytuacji objętej hipotezą przepisu, do którego inny przepis miałby być odpowiednio stosowany. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).