IV SA/Wa 646/10

Dnia 28 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej przy Jeziorze G., na obszarze wydzielonym ulicami [...] oraz rewitalizacji parku publicznego nad Jeziorem G. w [...] W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent W. odstąpił od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia. Następnie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił dopuszczenia na prawach strony Stowarzyszenia E. do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wymienionego przedsięwzięcia. Na ww. postanowienie Stowarzyszenie wniosło zażalenie. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że w postępowaniu w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zatem postępowanie to nie jest postępowaniem prowadzonym z udziałem społeczeństwa, co oznacza, że wyłączony jest w nim udział organizacji ekologicznych. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie E. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie przepisów prawa unijnego i Konwencji z Aarhus, Stowarzyszeniu przysługuje prawo udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska na równi z członkami "zainteresowanej społeczności", jakimi na gruncie prawa polskiego są strony wymienione w art. 28 i 29 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2008 r. M. R., H. D., I. L., K. P. wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony i oddalenie skargi Stowarzyszenia jako bezzasadnej. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania B. sp. z o.o. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że przedmiotowe postępowanie miało charakter wpadkowy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i zastosowanie do niego miały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 z póżn. zm.). Podkreślił, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych mają podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia oraz właściciele nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Mają oni także przymiot strony w postępowaniu wpadkowym dotyczącym postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej sytuacji Sąd uznał wniosek M. R., H. D., I. L., K. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu za bezprzedmiotowy, gdyż - jako właściciele działek objętych terenem inwestycji - z mocy prawa są stronami postępowania sądowego. Sąd wskazał również, że do doręczeń w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym nie miał zastosowania obowiązujący w dniu orzekania przez organy, art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowił, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa, umożliwiający zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Zgodnie z cytowanymi regulacjami w przypadku, gdy występuje mniej niż 20 uczestników postępowania organy obowiązane są zawiadomić ich zgodnie z art. 39-49 kpa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy ustaliły uczestników postępowania na podstawie pisma Urzędu W., Biura Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2007 r. i zawartych w nim informacji dotyczących działek ewidencyjnych i ich właścicieli. Jednak ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, by liczba uczestników postępowania przekroczyła 20 osób. Organy nie dostrzegły, że wiele nazwisk w danych z ewidencji powtarza się, ponadto jako właściciele kilku działek figurują Skarb Państwa i W. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy niezasadnie zastosowały art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska i zawiadomiły uczestników postępowania w trybie art. 49 kpa. Naruszenie to w ocenie Sądu spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego, bowiem naruszają słuszny interes stron postępowania. Sąd zacytował również niektóre postanowienia ratyfikowanej przez Polskę Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. i stwierdził, że jej przepisy nie mogą być stosowane bezpośrednio, wymagają bowiem zamian w systemie prawnym państwa, które ją podpisało i ratyfikowało. Tym samym przepisy Konwencji nie mogą stanowić podstawy do uznania Stowarzyszenia za stronę przedmiotowego postępowania. W wyniku wniesionej przez I. L., M. R., H. D. i K. P. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 562/09 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej oraz rewitalizacji parku publicznego. Kontrola tego typu postanowień przewidziana jest przepisem art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zatem granice sprawy wyznaczał przedmiot zaskarżenia, którym było wskazane postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. Sprawa poddana kontroli Sądu obejmowała zatem wyłącznie kwestię posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu przez Stowarzyszenie E. Orzekając w tych granicach Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do dokonywania kontroli postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia, czy postępowanie to prowadzone jest w sposób prawidłowy nie może zostać przesądzona przy okazji rozstrzygania kwestii wpadkowej, jaką stanowi dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu. Tymczasem w gruncie rzeczy Sąd pierwszej instancji faktycznie przeprowadził kontrolę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Badając zgodność z prawem postanowienia odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Sąd, oceniając bardzo zresztą pobieżnie i w sposób wewnętrznie sprzeczny ilość stron tego postępowania, wkroczył w ocenę postępowania głównego. Przepis art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska wyraźnie odnosił się do liczby stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia czy przepis ten został prawidłowo zastosowany w postępowaniu administracyjnym mogła podlegać ocenie wyłącznie podczas kontroli decyzji kończącej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wówczas byłaby objęta granicami sprawy, wyznaczonymi przedmiotem zaskarżenia. Natomiast niniejsza kwestia nie jest objęta granicami sprawy wyznaczonymi postanowieniem odmawiającym dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji orzekł poza granicami sprawy czym naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Tym samym Sąd ten nie zrealizował w sposób prawidłowy funkcji kontrolnej, unikając faktycznie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenia te mogły natomiast mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem stanowiło postępowanie wpadkowe w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, do którego zastosowanie miały obowiązujące w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 z późn. zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 kpa nie stosuje się. Ponadto stosownie do treści art. 46a ust. 6 tej ustawy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się art. 31 kpa. Oznacza to, iż organizacje społeczne mogły według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia uczestniczyć w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie na zasadach określonych w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. W sytuacji więc, gdy organ prowadzący postępowanie odstępuje od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, udział społeczeństwa w tym postępowaniu nie jest wymagany, a tym samym brak jest podstaw do uczestniczenia w takim postępowaniu przez organizację społeczną na prawach strony. Niemniej jednak należy podnieść, że w każdym przypadku złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza zakres sprawy badanej przez organ. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania w tym przedmiocie. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma wątpliwości co do tego, czego on dotyczy - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie treści żądania wnioskodawcy. Czynnościom tym towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na dokonane przez organ ustalenia. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak i organ I instancji rozpoznając wniosek Stowarzyszenia E. o "włączenie (...) do postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji – zabudowa mieszkaniowa przy Jeziorku G." przyjęli jako okoliczność bezsporną, iż skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia [...] listopada 2007 r. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w trybie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu analiza treści tego pisma wskazuje, że wprawdzie skarżące Stowarzyszenie nie wskazało w nim, do czego zresztą nie było zobligowane, podstawy prawnej swojego żądania, jednakże organ winien był wyjaśnić przed badaniem żądania w świetle norm zawartych w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika natomiast, iż organy bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień uznały, iż intencją kierującego pismo Stowarzyszenia było dopuszczenie do udziału w postępowaniu wyłącznie na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie odnosząc się w ogóle do kwestii dopuszczalności udziału organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 kpa. Powyżej wskazane uchybienia świadczą o tym, że orzekające w sprawie organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim nie wyjaśniły wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżącego, a tym samym naruszyły normy zawarte w art. 7, 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia organ, uwzględniając zawarte w wyroku wywody podejmie odpowiednie czynności procesowe i wyeliminuje wskazane przez Sąd uchybienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 sentencji wyroku oparto na przepisie art. 200 P.p.s.a.