IV SA/Wa 648/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 roku Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Gminę Miasta R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], orzekającej o ustaleniu odsetek w wysokości 1048,53 zł na rzecz Gminy Miasta R. za opóźnienie w zapłacie odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], na rzecz Gminy Miasta R. , za prawo własności nieruchomości położonej w R. , obręb [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha orza nr [...] o pow. 0,0544 ha, która stała się własnością Skarbu Państwa oraz zobowiązującej do wypały odsetek P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - uchylił ww decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Nieruchomość położona w R. , obręb [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0544 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r, znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę z przebudową linii kolejowej [...] na odcinku K. - R. , szlak T. – R., stacja R., szlak R. - R. ; od km 143,900 do km 154,900 linii nr [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 8 stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 30 350,00 zł. na rzecz Gminy Miasta R. za prawo własności ww nieruchomości, która stała się własnością Skarbu Państwa, a także zobowiązał P. S.A. do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja Wojewody stała się ostateczna w dniu 18 sierpnia 2014 r. i z tym dniem powstał obowiązek wypłaty należnego Gminie Miastu R. odszkodowania. W dniu 11 marca 2015 r. skarżąca Gmina zwróciła się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do P. S.A. celem wyegzekwowania odsetek za opóźnienie w wypłacie powyższego odszkodowania, wypłaconego z uchybieniem terminu, w dniu 8 grudnia 2014 r. Zgodnie z ww decyzją ostateczną termin płatności mijał w dniu 2 września 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie powołując się na przepis art. 61a §1 kpa. i brak drogi administracyjnej w kwestii ustalania odsetek uznając, iż przedmiotowe żądanie ma charakter roszczenia cywilnoprawnego. Ostatecznie zmienił stanowisko i decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku organ I instancji ustalił odsetki w wysokości 1048,53 zł. na rzecz skarżącej i zobowiązał do ich wypłaty P. S.A. uznając, iż skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania, mający wobec odszkodowania charakter pochodny, zachowuje administracyjny charakter. Zdaniem Wojewody, zawarte w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasto R. wskazując, że pismo z dnia 11 marca 2015 r. stanowiło jedynie prośbę o upomnienie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a następnie wystawienie tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącej decyzji Wojewody brak jest podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wydał w dniu [...] stycznia 2017 roku zaskarżoną decyzję uznając, że przeszkodą do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania jest cywilnoprawny charakter tego żądania. Wskazał w tym zakresie na treść art. 132 ust. 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Naliczenie odsetek stanowi czynność obrachunkową materialno-techniczną i brak jest jakichkolwiek prawnych podstaw do ingerencji organów administracji publicznej w powołaną materię a wykonanie tych czynności winno nastąpić przy spełnieniu świadczenia przez podmiot do tego zobowiązany. W ocenie organu odwoławczego nałożenie na organ administracyjny obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej winno bezsprzecznie wynikać z przepisu prawa (art. 6 Kpa), który nakłada na organ taki obowiązek wprost. Tymczasem ani przepis art. 132 ust. 2 i 3, ani żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do rozstrzygnięcia sprawy odsetek w formie decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R. , zarzucając naruszenie przepisu art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniosła, że jej zarzuty nie dotyczą samego rozstrzygnięcia ale uzasadnienia w/w decyzji. Zdaniem skarżącej bowiem organ nieprawidłowo przyjął, iż przedmiotowe odsetki, z tytułu nieterminowej zapłaty odszkodowania, podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. W ocenie skarżącej organ nie zrozumiał czego żądała Gmina Miasto R. . Organ nawiązał bowiem błędnie do treści art. 9y ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym w sytuacji, kiedy Gminie w niniejszej sprawie nie chodziło o odszkodowanie z tytułu przekroczenia 30 dniowego terminu wymienionego w art. 9y ust. 2 w/w ustawy ale o ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie odszkodowania. W ocenie skarżącej, skoro w razie braku zapłaty odszkodowania, odsetki za opóźnienie w jego wypłacie lub zwłokę są ujmowane w tytule wykonawczym w egzekucji administracyjnej wraz z roszczeniem głównym, jedynie na podstawie decyzji o ustaleniu odszkodowania, to tak samo jedynie ta decyzja stanowi podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego na zaległe odsetki z tytułu uchybienia terminowi wykonania decyzji. W żadnym wypadku nie jest konieczne ani wydawanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenie wysokości odsetek i zobowiązania do ich wypłacenia ani wystąpienie celem ich wyegzekwowania na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Przy czym, Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi, w zakresie w którym skarżąca zgadza się z treścią decyzji, nie zgadza się natomiast z jej uzasadnieniem. W ocenie Sądu zarówno skarżąca jaki i organ odwoławczy nie mają racji wyrażając swoje stanowisko względem prawidłowości trybu egzekwowania odsetek za zwłokę. Należy wskazać, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozważenia w jakim trybie - czy administracyjnym czy cywilnoprawnym należało ustalić odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, że Wojewoda [...] przyjął, że żądanie naliczenia odsetek za zwłokę jest wyraźnie związane z procedurą administracyjną i taką ww decyzję wydał, natomiast w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa droga postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna gdyż nie ma takiego umocowania w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego stronie przysługuje wyłącznie procedura cywilna. W ocenie składu orzekającego ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Oczywiście, kwestia określenia na gruncie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami charakteru sprawy o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną od początku budziła wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie prawa, co zaowocowało prezentowaniem przez judykaturę i naukę prawa rozbieżnych stanowisk co do charakteru tej sprawy i formy prawnej rozstrzygającej wniosek o ustalenie odsetek za opóźnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa jednak pogląd, że sprawa o odsetki za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ugn ustalonego przez organ w decyzji administracyjnej ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA o sygn. akt: II SA/Łd 96/10, I OSK 1040/07, I OSK 1307/09 oraz wyroki WSA o sygn. akt: II SA/Lu 69/09, IV SA/Po 406/10 –publ. CBOSA). W reprezentatywnym dla tego zagadnienia wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05 (LEX nr 198159) NSA stwierdził, że w art. 132 ugn uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Zdaniem tego Sądu, nie można podzielić stanowiska, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. NSA uznał, że jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości (a taki skutek wywiera także decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej pn. ‚Rozbudowa z przebudową linii kolejowej [...] odcinek K.-R.)"), to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 ugn.). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania, jest roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zdaniem NSA zawarte w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. NSA podkreślił, że załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to będzie realizowała przed sądem administracyjnym. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancję jej praw i wolności. Zgodnie z szerokim orzecznictwem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych w sposób nie budzący żadnych wątpliwości uznaje się, iż sprawa o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 132 u.g.n., ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Obowiązek wypłaty odszkodowania oraz odsetek ma swoje źródło w uprzednim wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem w stosunku prawnym o cechach wyraźnie administracyjnych. Polega on bowiem na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Powyższa regulacja, zdaniem Sądu, ma również zastosowanie w sprawie niniejszej z uwagi na tożsamy charakter przejęcia nieruchomości (wywłaszczenie - ugn, decyzja lokalizacyjna - ustawa o transporcie kolejowym). Z uwagi na brak uregulowania w ustawie kolejowej, podobnie jak w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowego zakresu, należy przyjąć wskazaną wyżej procedurę dochodzenia zaległych odsetek za całkowicie zasadną. Nie znajduje również na uwzględnienie stanowisko skarżącej odnośnie uznania decyzji ustalającej i zobowiązującej do wypłaty odszkodowania, jako tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę do egzekwowania odsetek w przypadku zwłoki w jego wypłaceniu. Czym innym jest bowiem sytuacja, kiedy nie zostało odszkodowanie w ogóle wypłacone i wówczas może być dochodzone wraz z należnymi odsetkami, a czym innym kiedy zostało ono wypłacone tylko że z uchybieniem terminu. Wówczas, w przypadku żądania zaległych odsetek z tytułu zwłoki koniecznym jest wystąpienie do właściwego organu o ustalenie ich wysokości i zobowiązanie "dłużnika" do ich wypłacenia. Na marginesie należy wskazać także, że intencją Ministra, powołującego się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepis art. 9y ust.1-3 ustawy o transporcie kolejowym, nie było wykazanie właściwego trybu bądź jego braku w dochodzeniu przedmiotowych odsetek, stanowiło jedynie wyjaśnienie, w przypadku objęcia nieruchomości decyzją lokalizacyjną (art. 9s ust.3 i 3a oraz art.9x ust 4 ustawy kolejowej - quasi wywłaszczenie), w jaki sposób ustalane jest odszkodowanie (a nie odsetki za zwłokę) w sytuacji nie dojścia do porozumienia pomiędzy P. S.A. a dotychczasowym właścicielem. Minister, w dalszych swoich wywodach, odnosząc się do braku stosownej regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym odwołując się do przepisu art. 132, jednoznacznie wskazał na drogę postępowania cywilnego. Wobec powyższego z całą mocą należy podkreślić, że wywłaszczenie nieruchomości (w sprawie niniejszej decyzja lokalizacyjna) następuje za odszkodowaniem w trybie postępowania administracyjnego, a roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłaceniu tego odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym. A skoro tak, to obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje również charakter administracyjny. Tym samym stanowisko wyrażone w decyzji organu odwoławczego, iż roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, należy uznać za błędne. W świetle powyższego, decyzję Ministra jako wadliwą należało uchylić celem pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] jako wydanej zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.