IV SA/Wa 659/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta R. (zwany dalej: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku inwestora – "C." S.A. z siedzibą w C. z dnia [...] maja 2011 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wytwórni Pasz w R. o zdolności produkcyjnej 120 Mg/h paszy granulowanej - rozbudowa II etap 60 Mg/h paszy granulowanej na rzecz Inwestora C. S.A. [...] C. ul. P. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł C. S. (zwany dalej: "skarżący") oraz N. Organizacja Ekologiczna z siedzibą w G.. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania dla inwestora decyzji środowiskowej. Na skutek złożonej przez skarżącego skargi Wojewódzki Sad administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2155/12 orzekł o oddaleniu skargi, zaś w wyniku złożonej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 782/13 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez NSA, że przedstawione przy skardze akta administracyjne sprawy nie były kompletne i nie zawierały m. in. decyzji Kolegium z dnia [...] września 2012 r. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nadto uzasadnienie wyroku nie zawierało stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wytwórni Pasz w R., o zdolności produkcyjnej 120 Mg paszy granulowanej na godzinę - rozbudowa II etap 60 Mg/h paszy granulowanej na rzecz inwestora "C." SA z siedzibą w C. Uzasadniając Kolegium podało, że uchylenie przez NSA decyzji Kolegium oznacza, że brak jest w obrocie prawnym aktu administracyjnego rozstrzygającego o odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Podało następnie, iż w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy w pierwszej kolejności podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania o charakterze przedmiotowym, bowiem na skutek rozpatrzenia odwołania N. Organizacji Ekologicznej z siedzibą w G., decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2012 r., Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia. Uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji organu I instancji powoduje, że w chwili obecnej nie istnieje, w sensie prawnym, przedmiot odwołania wniesionego przez skarżącego. Stąd jego odwołanie od tej decyzji należy uznać za niedopuszczalne. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 782/13, a tym samym brak wypowiedzenia się czy art. 140 K.c. i art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 28 k.p.a., mogą stanowić podstawy materialnoprawne w wykazaniu istnienia w niniejszej sprawie jego interesu prawnego w sprawie wydania decyzji środowiskowej dotyczącej planowanej przez inwestora inwestycji, a tym samym ustalenie czy zgodnie z przepisami prawa realizacja tej inwestycji możliwa jest do zrealizowania w sposób wykluczający możliwość jakiegokolwiek oddziaływania tej inwestycji na jego nieruchomości; 2. art. 134 k.p.a., przez błędne uznanie, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy w związku z ww. wyrokiem NSA nie zachodziły przeszkody do merytorycznego rozpoznania odwołania bowiem Sąd ten wskazał, że "ocena planowanej inwestycji i zgodności Raportu z tym zamierzeniem wymagała szczegółowego wyjaśnienia, gdyż mogła skutkować przyznaniem skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu". 3. art. 24 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji gdy w innej sprawie dotyczącej tego samego inwestora, Kolegium postanowieniem znak: [...] z [...] czerwca 2014 r., wyłączyło wszystkich członków od udziału w postępowaniu odwoławczym, z uwagi na powiązania organizacyjno-kapitałowe posła na Sejm VII kadencji z ramienia rządzącej partii Platformy Obywatelskiej z okręgu c. Uzasadniając ww. zarzuty skarżący podał, że zgodnie z ww. wyrokiem NSA ocena planowanej inwestycji i zgodności Raportu z tym zamierzeniem wymagała szczegółowego wyjaśnienia, gdyż mogła skutkować przyznaniem skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. NSA sformułował wiążącą organ ocenę, że "oceniając przymiot strony C. S. Kolegium bez szczegółowej analizy przedsięwzięcia zaaprobowało Raport, w którym nie odniesiono się do zakresu planowanej inwestycji i jej oddziaływania na nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również położone z tzw. dalszym sąsiedztwie". Na tym etapie postępowania, pomimo przyjętego do rozpoznania odwołania i wskazanych przez NSA wad postępowania odwoławczego, brak było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą ani przeszkody podmiotowe, ani w szczególności przedmiotowe, ponieważ w dalszym ciągu nie została wydana ostateczna decyzja środowiskowa. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone, nie można tym samym uznać, że brak jest sprawy administracyjnej będącej przedmiotem odwołania, nadto nie powinno się zamykać skarżącemu drogi do merytorycznego zbadania jego przymiotu strony w ww. postępowaniu. Uznanie bowiem, że skarżący posiada przymiot strony może oznaczać, że kolejne decyzje - w wyniku naruszenia prawa przez organy administracyjne - obarczone są wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji wydanych bez potencjalnego udziału skarżącego w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy powinien rozpoznać merytorycznie jego odwołanie w zakresie zbadania przymiotu strony w ww. postępowaniu. Ponadto w związku z ww. wyrokiem NSA organ odwoławczy powinien się wypowiedzieć w zakresie występujących w sprawie indywidualnych cech planowanej inwestycji o charakterze przemysłowym, a mianowicie kwestii odległości jego działki zabudowanej domem jednorodzinnym, jak również indywidualnych cech i charakteru planowanej inwestycji, która jak się okazało w trakcie postępowania stanowi kolejny etap inwestycji polegającej na budowie Mieszalni Pasz. W dalszej części skargi skarżący przedstawił merytoryczne argumenty dotyczące planowanej inwestycji oraz sporządzonego raportu w zakresie jej oddziaływania na środowisko i jego oceny przez organy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. Sąd przeprowadził dowód z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy IV SA/Wa 340/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie jest prawidłowe. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008). " Na gruncie niniejszej sprawy ewidentnym jest, iż na skutek rozpoznania odwołania N. Organizacji Ekologicznej z siedzibą w G., Kolegium decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2012 r. uchyliło wydaną przez organ I instancji decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wytwórni Pasz w R., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji spowodowało, że brak jest decyzji orzekającej w tym zakresie. Brak przedmiotu zaskarżenia (wskutek jego uchylenia) powoduje natomiast, iż wniesione na decyzję odwołanie jest w chwili obecnej niedopuszczalne. Zatem podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zmianie uległ jej stan faktyczny, spowodowany uchyleniem decyzji organu I instancji, zatem Kolegium nie mogło merytorycznie odnosić się do rozstrzygnięcia, którego w obrocie prawnym już nie było. Dowód z decyzji [...] z dnia [...] września 2012 r., wydanej przez Kolegium został przeprowadzony na rozprawie. Zaznaczyć należy, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji od której złożył odwołanie skarżący, Kolegium w żadnym razie nie mogło oceniać czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wytwórni Pasz w R., ani odnosić się do pozostałych argumentów zawartych w odwołaniu, np. odległości od terenu inwestycji, czy immisji hałasu. Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do wyłączenia członków Kolegium, na etapie niniejszego postępowania zarzut ten nie został precyzyjnie zdefiniowany i skonkretyzowany w zakresie wyłączenia składu członków Kolegium rozpoznających niniejsze odwołanie. Zarzuty czy wątpliwości w innych postępowaniach nie przekładają się automatycznie do postępowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.