IV SA/Wa 66/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej [...]WIOŚ) z dnia [...] października 2010 r., o wymierzeniu p. P. K. kary pieniężnej w wysokości 10 tys. zł. za prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku i transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż [...]WIOŚ przeprowadził w dniach 25 sierpnia oraz 1-3 września 2010 r. kontrolę w zakresie prowadzonej przez p. P. K. działalności gospodarczej (pod firmą R.). Wymieniono, w jakich dziedzinach jest prowadzona działalność odnotowując, iż dotyczy ona także gospodarowania odpadami. Na odbieranie odpadów komunalnych Strona uzyskała zezwolenie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wskazano, iż firma p. P. K. prowadzi również transport, zbieranie i odzysk (segregowanie) odpadów na terenie bazy przy ul. [...] w O. bez wymaganego z mocy ustawy o odpadach zezwolenia. Naruszenia i nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole (nr [...] ) podpisanym przez kontrolującego i Stronę 3 września 2010 r., do którego nie wniesiono zastrzeżeń. Stanowiło to przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z treścią art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). W ocenie organu prowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, iż naruszony został art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach w myśl którego zbieranie oraz transport odpadów wymaga zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a i 4 ustawy. Odnosząc się do argumentacji odwołania wniesionego przez p. P. K. wskazano, iż Strona była obowiązana do przestrzegania warunków gospodarowania odpadami nałożonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy O. Chcąc rozszerzyć dzielność o zbieranie odpadów i ich transport Strona powinna była uzyskać zezwolenia w tym zakresie. W tych warunkach zachodziły przesłanki do wymierzenia kary w związku z treścią art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. W skardze p. P. K. podniósł, iż jest w bardzo złej sytuacji finansowej. Wskazał, iż wszystkie wymagane decyzje w zakresie zbierania, odzysku i transportu odpadów uzyskał natychmiast po zakończeniu kontroli. Przywołał regulacje mogące stanowić podstawę do zwolnienia z obowiązku poniesienia kary (stosowne przepisy Ordynacji podatkowej w zw. z art. 79d ustawy o odpadach). Wywodził, iż w jego ocenie kara jest rażąco surowa. Podkreślił proekologiczne znaczenie jego działania. Podkreślił, iż jego uchybienie wynikało z niewiedzy i przeoczenia, zapewniając, iż do żadnych w przyszłości nie dojdzie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd pewne uwarunkowania sprawy Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie przesłanką zastosowania sankcji, w postaci administracyjnej kary pieniężnej, w myśl art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach było domniemane uchybienie wymaganiu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Oznaczałoby to, iż Skarżący dokonywał określonych czynności, gdy chodzi o gospodarowanie konkretnymi rodzajami odpadów, w granicach wykraczających poza ramy posiadanego zezwolenia. Organ administracji odnotował, iż Skarżący dysponował zezwoleniem na odbiór odpadów komunalnych, jednak - w ocenie organu - wykonywane czynności wykraczały poza ramy tego zezwolenia. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (jak i decyzji wydanej w I. instancji) nie wskazano, jaki zakres czynności był dozwolony w ramach posiadanego zezwolenia, co do konkretnych kategorii odpadów. Stwierdzono jedynie ogólnikowo, iż chodzi o zbieranie, transport i poddawanie odpadów odzyskowi, jako formę którego określono "segregację". Precyzyjne wskazanie, jakie czynności stanowiły o kwalifikacji zachowań skarżącego, jako gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia jest niezmiernie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, wobec podnoszonego w toku postępowania zarzutu, iż Strona nie była świadoma dokonywania czynności z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia (patrz argumenty odwołania). Trzeba przy tym mieć na względzie, iż w myśl art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy o odpadach zbieraniem odpadów jest każde działanie, przy czym wskazuje się w szczególności m.in. segregowanie, które ma na celu ich przygotowanie do transportu do miejsca odzysku lub unieszkodliwienia. Jednocześnie pojęcie zbierania odpadów i ich odbioru w języku potocznym ma znaczenie zbliżone. Trafnie zauważa organ administracji, iż segregowanie odpadów może być traktowane jako element odzysku (art. 3 ust. 2 w zw. z pkt R 15 zał. nr 5). Jednakże, jak wskazano, z samej treści ustawy o odpadach nie wynika, iż segregowanie odpadów nie mieści się w pojęciu odbioru, które w języku potocznym znaczeniowo jest zbliżone do zbierania. Stąd o tym, czy działania skarżącego w zakresie segregacji można uznać w istocie w danym przepadku za bezprawne w myśl art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach będzie przesadzać treść posiadanego na dzień zdarzeń zezwolenia. Z kolei nie może budzić wątpliwości, iż zezwolenie na odbiór odpadów oznacza np. zgodę na ich transport. Kluczowe znaczenie ma wskazanie, w jakim zakresie dokonując operacje na konkretnych rodzajach odpadów wykroczono poza warunki zezwolenia. Sąd miał bowiem na uwadze poniższe uwarunkowania prawne. W doktrynie i judykaturze trafnie podnosi się, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny tzn. nie jest uzależniona od ewentualnej winy danego podmiotu, gdy chodzi np. o nieznajomość prawa. Jednocześnie jednak podkreśla się w orzecznictwie, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego (art. 7 Konstytucji) państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jest sytuacja, gdy sankcja administracyjna jest skutkiem domniemania określonego obowiązku strony. Wskazuje się, iż "system obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki tak, aby mogła racjonalnie kierować swym postępowaniem" (tak wyrok NSA sygn. akt II OSK 1625/10 - dostępny w CBOSA). Organy władzy nie mogą obarczać strony skutkami popełnionych przez siebie błędów np. w procesie legislacyjnym. Wskazane uwagi odnieść należy również do możliwości zastosowania sankcji wskazanej w art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Z pobieżnej już analizy treści zezwolenia, jakim dysponował Skarżący wynika m.in., iż gdy chodzi o warunki prowadzenia działań w zakresie odbioru (określone pojęciem "jakości prowadzonych usług" - pkt 2) odesłano do treści stosownej uchwały i zarządzenia wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236 z 2005 r., poz. 2008). Wskazuje się w nim także na obowiązek podjęcia czynności w celu bezpiecznego zamknięcia wykorzystywanych na cele prowadzonej działalności nieruchomości (pkt 4 wyróżnienie 4), zobowiązano podmiot do prowadzenia odzysku i unieszkodliwiania w zgodzie ze wskazanymi wcześniej aktami wydanymi na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym stanie rzeczy bez przeanalizowania treści wskazanych aktów nie jest możliwe ustalenie, czy z treści zezwolenia Strona nie mogła wnosić, iż było dopuszczalne prowadzenie określonych działań kwalifikowanych obecnie przez organ administracji, jako bezprawne. Jak wskazano przy tym w treści orzeczenia nie wskazano wystarczająco szczegółowo, jakie operacje i na jakich rodzajach odpadów organ zakwalifikował jako wykraczające poza zakres posiadanego zezwolenia. Nie ustalono, czy Strona z treści zezwolenia nie mogła wnosić, iż jest dopuszczalne segregowanie odbieranych odpadów (zakwalifikowane przez organ, jako ich odzysk). Natomiast ogólnikowe wskazanie, iż chodziło także o transport odpadów jest niewystarczające skoro dopuszczając odbiór odpadów zezwolono niewątpliwie w jakimś zakresie na przewożenie pewnych ich kategorii tj. objętych zezwoleniem. Dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy naruszenie przepisów postępowania w zakresie braku właściwego uzasadnienia decyzji miało wpływ na wynik sprawy, wymagałoby rozpoznania spawy administracyjnej przez Sąd, co wykracza poza grancie kontroli legalności decyzji administracyjnej. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 §3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 672/10 dostępny w CBOSA). Nie można przy tym uznać za odpowiadające wymaganiu właściwego uzasadnienia decyzji samo w nim wskazanie, iż zakres wykroczeń został wskazany w protokole kontroli. Protokół tego rodzaju ma bowiem szczególny walor dowodowy (w myśl art. 76 § 1 K.p.a.) tylko w zakresie ustaleń do stanu faktycznego nie zaś ich oceny - konkretnie, które czynności, stany zdarzenia powinny być kwalifikowane, jako naruszające prawo. Wobec wskazanego uwarunkowania, nie ma także przesądzającego znaczenia okoliczność, iż Strona podpisała protokół bez zastrzeżeń. Może mieć to tylko wagę w kontekście uznania za udowodniony określonego stanu faktycznego - zastanego na miejscu kontroli. Naruszenie przepisów postępowania w kontekście właściwego wyjaśnienia sprawy w tym ustalenia stanu prawnego, gdy chodzi o warunki prowadzenia działalności przez Stronę, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, stanowi o naruszaniu przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 §3 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, iż stan faktyczny w niniejszej spawie (kwestie, jakie operacje były wykonywane na odpadach) nie. budzi wątpliwości, pomimo iż analogiczną wadliwością dotknięte jest uzasadnienie orzeczenia organu I. instancji, mając na uwadze treść art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a contrario), uchylono wyłącznie decyzję organu odwoławczego. Bez znaczenia są natomiast podnoszone w sprawie kwestie dotyczące podjęcia działań w celu wyeliminowania wskazywanych przez organ administracji naruszeń. Sankcja wskazana w art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Poza granicami sprawy jest również możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności np. z uwagi na sytuację ekonomiczną Strony, w myśl przepisów Ordynacji podatkowej. Orzekanie w tym przedmiocie na wniosek strony następuje w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, a stosowna decyzja podlega kontroli sądowej przy zachowaniu wymaganego trybu (wniesienie środków odwoławczych, a następnie skargi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lite oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.