IV SA/Wa 676/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. G., E. S. i Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] o na rzecz skarżących S. G., E. S. i Z. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2014r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w W., zajętej pod drogę gminną – ul. K., stanowiącą działkę nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 134 m kw. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi ul. K. w W. oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 134 m kw. S. G., E. S. i Z. G. złożyli w ustawowym terminie wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. i w oparciu o ten dokument Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. ustalił odszkodowanie za grunt położony w ul. K. na kwotę [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania uprawnionych do odszkodowania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2011r. (sygn. akt I SA/Wa 2331/10) oddalił skargę S. G., E. S. i Z. G. Następnie wyrokiem z dnia 27 lutego 2013r. (sygn. akt I OSK 1784/11) NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. NSA zwrócił uwagę, że operat szacunkowy nie jest wiążący dla organu administracji publicznej, lecz jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu na równi z innymi dowodami. Organ na podstawie zgromadzonego i ocenionego przez siebie materiału dowodowego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto NSA wskazał, że Prezydent W. powinien wyłączyć się od rozpatrzenia tego wniosku gdyż będzie ustalał wysokość odszkodowania za nieruchomość, które ma wypłacić jako reprezentant gminy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013r. (sygn. akt I SA/Wa 878/13) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]. Sąd potwierdził stanowisko NSA, że były podstawy do wyłączenia od orzekania w sprawie Prezydenta W. oraz wskazał, że błędnym jest stanowisko, iż organ nie może zakwestionować operatu rzeczoznawcy. Sprawa została przekazana do rozpatrzenia Staroście W., który w związku z wątpliwościami co do poprawności operatu J. L. wyrażonymi przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2013r. (sygn. akt I OSK 1784/11) zlecił sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy. W tej sytuacji inny rzeczoznawca – A. W. dokonał wyceny nieruchomości na kwotę [...] zł (operat z dnia 31 marca 2014r.). Ponownie rozpoznając wniosek Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie wynikającej z ostatniego operatu szacunkowego, co nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2014r. (nr [...]). Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniosło Miasta W. reprezentowane przez Prezydenta. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda stwierdził, co następuje. W sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 31 marca 2014r. określono wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym [...], [...], [...], [...] i [...], obejmujące nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 12 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wartość ostatecznie 1 m kw. działki ustalono na kwotę 2003,33 zł. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził dobór nieruchomości przyjętych jako podobne. Mianowice dotyczy to cechy cenotwórczej jaką jest powierzchnia działki. Istnieje duża dysproporcja powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania. Tymczasem aby operat był wewnętrznie spójny powinny być wzięte pod uwagę nieruchomości podobne pod względem powierzchni. Wątpliwości organu zwróciły uwagę dwie nieruchomości o cechach skrajnych (jedna działka o pow. 20 556 m kw. i druga 759 m kw.). Autor nie wyjaśnił z jakiego powodu uznał te działki jako podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Poza tym istnieje rozbieżność między przeznaczeniem w planie miejscowym tych nieruchomości. Dalej wskazano, że zakwalifikowanie dwóch [...], jeśli idzie o podobny stopień atrakcyjności – było błędne. Zdaniem Wojewody wycena dokonana przez A. W. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przytoczono następnie stanowisko sądów administracyjnych, że organy obowiązane są do kontroli operatu w zakresie zgodności z przepisami prawa. W konsekwencji w ocenie Wojewody organ nie dostrzegając błędów w operacie naruszył przepisy procesowe tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji celem zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami u.g.n. Jednocześnie kwestia ustalenia odszkodowania jest istotną sprawą, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie tego dowodu przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik wnioskodawców. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazano, że nie było potrzeby wydawania decyzji kasatoryjnej gdyż możliwe i uzasadnione było uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zobowiązanie rzeczoznawcy do uzupełnienia operatu o elementy, których brak podniósł w odwołaniu Prezydent W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] dała podstawy do jej zakwestionowania. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k. p. a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art.15 k.p.a. oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji. Aby możliwe było wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy organ odwoławczy został wyposażony w kompetencje prowadzenia postępowania wyjaśniającego uzupełniającego, co wynika z art. 136 k.p.a. Natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., które stanowiło podstawę wydania zakwestionowanej decyzji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i ma miejsce wówczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. W ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone. Przesłanką natomiast jego rozstrzygnięcia było w istocie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. regulującego zasady sporządzania operatów szacunkowych. Organ bowiem zarzucił decyzji wydanej przez organ I instancji, iż opiera się na operacie szacunkowym, który został sporządzony wadliwie i wobec tego koniecznym jest sporządzenie nowego operatu. Z tego względu Wojewoda nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej, gdyż zostałby w ten sposób naruszony art. 15 k.p.a., regulujący prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy różnej instancji. Wadliwość natomiast operatu polega na tym, że przyjęto do analizy i porównania nieruchomości, które nie spełniają kryterium podobieństwa. Jako natomiast nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Definicja nieruchomości podobnej należy do kategorii prawa materialnego, nie zaś procesowego. Zatem błędne rozumienie pojęcia nieruchomości podobnej nie mogło samo w sobie stanowić podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując oceny dowodu jakim jest operat, mając na uwadze wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z dnia 27 lutego 2013r. słusznie organ posłużył się instrumentami dającymi mu prawo merytorycznej weryfikacji operatu. Niemniej jednak decyzja ta była przedwczesna, bowiem wydana bez uzyskania pełnego materiału dowodowego, po zgromadzeniu którego organ byłby władny przyjąć koncepcję wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego A. W. i tym samym konieczności sporządzenia nowego operatu. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie uzupełniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego aby tenże wyjaśnił jakimi motywami kierował się przyjętym do wyceny doborem nieruchomości. Bezspornie istnieją wykazane różnice co do cech przyjętych nieruchomości jako podobnych. Nie można jednak wykluczyć, że rzeczoznawca nie mógł dysponować innymi jeszcze działkami porównawczymi. W tej sytuacji wskazane wątpliwości Wojewody, które zdecydowały o uchyleniu decyzji Starosty winy zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego bez konieczności wykonania ponownego operatu szacunkowego zważywszy, że byłby to już trzeci operat, a sprawa toczy się od 2008r. Wojewoda tymczasem nie skorzystał w możliwości jaką przewiduje art. 136 k.p.a. i przedwcześnie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyniki postępowania wyjaśniającego polegające na zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego umożliwią organowi prawidłową weryfikację decyzji Starosty. Co prawda organ podjął próbę wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności zdaniem Wojewody, Starosta dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez A. W. Faktem jest jednak, że w pierwszej kolejności organ wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 pkt 16 u.g.n. przy wybraniu próbek nieruchomości, które miały spełniać kryterium "podobieństwa". Tymczasem naruszenie tego przepisu jako normy materialnej nie uzasadnia zastosowania decyzji kasatoryjnej. Faktem jest, że Kolegium wskazało inne przepisy, które niewątpliwie mają charakter procesowy, niemniej stwierdzenie ich naruszenia było przedwczesne. Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania odwołania Miasta W. przy uwzględnieniu stanowiska Sądu zaprezentowanego w niniejszym wyroku. Skoro Kolegium podjęło określone wątpliwości odnośnie prawidłowości operatu szacunkowego w pierwszej kolejności podejmie czynności mające na celu ich wyjaśnienie w toku postepowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepis prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 k.p.a. Wstrzymanie wykonania ma oparcie w art. 152 p.p.s.a.