IV SA/Wa 679/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "N." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "N." z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent W. działając na podstawie art. 59. ust 1, art. 60 oraz 61 - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647), art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej - wielorodzinnej z handlem, usługami I częścią biurową, rewaloryzacji istniejącego budynku koszar szyjowych na handel i usługi, budowie w rawelinie fortu zabudowy usługowo-mieszkaniowej (studia), zagospodarowaniu fosy i wałów fortu na tereny sportu i rekreacji oraz na ogólnodostępną zieleń miejską wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdami, planowanej do realizacji na działkach o nr ew.: [...] z obrębu [...] oraz na częściach dziełek o nr ew.: [...] (dawny nr ew. [...]),[...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa [...], która podniosła, że decyzja nie spełnia w części wymogów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to m. in. wysokości inwestycji oraz tego że w decyzji pominięto posadowiony na dz. ewid. [...] zabytkowy magazyn aprowizacyjny, że zamieszczono lakoniczną informację iż wewnątrz istniejącego fortu znajduje się 5 budynków zabudowy mieszkaniowej, że projektowana inwestycja nie zapewni ładu przestrzennego. Inwestycja zdaniem odwołującego nie wskazuje również jaki jest rodzaj i stan prawny wszystkich medialnych ciągów dosyłowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wskazanej inwestycji orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szeroko rozpisał się na temat obowiązujących przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się strony, iż nieprawidłowo została ustalona wysokość planowanej inwestycji, która nie powinna przekraczać 4 kondygnacji z tego względu, że na działkach sąsiednich względem terenu inwestycji usytuowane są budynki liczące 3-4 kondygnacje, Kolegium stwierdziło iż organ I instancji w przeprowadzonej analizie wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana od 5 m do 44,8 m. Organ wskazał, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wysokość kształtuje się od 5 do 12,6 m a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do 14,2 do 44,8 m. Wzdłuż ul. [...] wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 14,3 do 38 m w narożniku ww. ul. [...]. Z uwagi na powyższe organ I instancji ustalił i przyjął dla planowanej inwestycji zasadę zróżnicowania wysokości zabudowy w poszczególnych zespołach z możliwością zwyżek zabudowy w strefie oznaczającej oś widokową na linii skrzyżowania ul. [...] fort. Mając powyższe na względzie organ I instancji ustalił w ww. analizie wskazane w niej wysokości, które nie naruszają przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż w decyzji pominięto fakt wskazania, że na działce o nr [...] przy ul. [...] usytuowany jest zabytkowy magazyn aprowizacyjny, będący integralną częścią zabytkowego [...] i nie poinformowano w jakim zakresie będzie on objęty rewaloryzacją i na co będzie wykorzystywany, Kolegium wyjaśniło, iż teren objęty wnioskiem jest położony na obszarze objętym ochrona prawną Konserwatora Zabytków i wymaga uzyskania uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. ww. uzgodnił bez uwag w trybie art. 106 k.p.a. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Zdaniem Kolegium także pozostałe zarzuty podnoszone przez stronę odwołującą nie znajdują w sprawie uzasadnienia i nie stanowią uchybień na tyle istotnych aby wydaną decyzję można było potraktować jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Pismem z dnia 11 marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. zarzucając, iż zaskarżona decyzja nie spełnia w części wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wspólnota podkreśliła, iż bezpośrednia zabudowa wokół planowanej inwestycji to zabudowa wielorodzinna, która nie przekracza 4 kondygnacji, tworząca ład architektoniczno – przestrzenny, uwzględniający istnienie zabytkowego kompleksu fortu. Podobnie jak w odwołaniu strona skarżąca podniosła, iż w decyzji pominięto fakt wskazania, że na działce o nr [...] przy ul. [...] usytuowany jest zabytkowy magazyn aprowizacyjny, będący integralną częścią zabytkowego [...] i nie poinformowano w jakim zakresie będzie on objęty rewaloryzacją i na co będzie wykorzystywany. Zdaniem strony skarżącej projektowana inwestycja spowoduje także zatory komunikacyjne nie tylko na drodze osiedlowej która jest jedynym ciągiem komunikacyjnym dla przedmiotowego obszaru, ale także węzła komunikacyjnego jakim jest skrzyżowanie ul. [...]. Skarżąca Wspólnota podniosła również, iż w jej ocenie nie wyjaśniono i nie wynika to z decyzji jaki jest rodzaj i stan prawny wszystkich medialnych ciągów dosyłowych. W odpowiedzi na skargę o jej oddalenie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2013 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania spółka [...], wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza prawo. Podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową [...] od decyzji Prezydenta W. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej - wielorodzinnej z handlem, usługami I częścią biurową, rewaloryzacji istniejącego budynku koszar szyjowych na handel i usługi, budowie w rawelinie fortu zabudowy usługowo-mieszkaniowej (studia), zagospodarowaniu fosy i wałów fortu na tereny sportu i rekreacji oraz na ogólnodostępną zieleń miejską wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdami, planowanej do realizacji na działkach o nr ew.: [...] z obrębu [...] oraz na częściach dziełek o nr ew.: [...] (dawny nr ew. [...]), [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...]. Wobec zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji na organie odwoławczym ciążył obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem sądu z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, że zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Od oceny takiej uchylił się natomiast organ odwoławczy, nie odniósł się także do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 – lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 – lex nr 10341). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu za niewystarczające dla uznania, iż organ rozpoznał sprawę ponownie przyjąć należy ogólnikowe stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami wyznaczył teren analizowany oraz dokonał analizy funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym i ich parametrów. W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze w szczególny sposób skarżąca Wspólnota kwestionowała możliwość realizacji planowanej inwestycji w wysokości określonej w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W decyzji tej wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana od 5m ( I kond.) do 44,8 m (XIV kond.), dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wysokość kształtuje się od 5 m do 12, 6 m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14,2 m do 44,8 m. Wzdłuż ul. [...] wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 14,3 m do 38 m w narożniku w/w ulicy z ul. [...]. Strona skarżąca zwracała jednak uwagę, iż w bezpośrednim sąsiedztwie na obszarze tworzącym w jej ocenie wraz z terenem inwestycyjnym urbanistyczną całość dominuje zabudowa wielorodzinna nie przekraczająca IV kondygnacji. Do zarzutu tego organ odwoławczy nie odniósł się. Szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii jest również istotne z tego punktu widzenia, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty z których wynika, iż początkowo organy nie widziały możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji właśnie z uwagi na proponowaną przez inwestora ilość kondygnacji tj. od III do IX oraz ingerencję układu budynków w perspektywy widokowe z fortu i przesłanianie jego ekspozycji z zewnątrz. Mając na uwadze, iż inwestor modyfikował swój wniosek, a stanowisko organów odnośnie wysokości uległo radykalnej zmianie powyższe okoliczności powinny znaleźć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu organu odwoławczego. W orzecznictwie podkreśla się, iż określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ, np. rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym ogólnie należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn.akt II OSK 2539/10 opubl. LEX 1145614). Godzące w zasadę dwuinstancyjności uznać należy również twierdzenia Kolegium, iż także pozostałe zarzuty podnoszone przez stronę odwołującą nie znajdują w sprawie uzasadnienia i nie stanowią uchybień na tyle istotnych aby wydaną decyzję można było potraktować jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Rolą organu odwoławczego jest bowiem sprawę rozpoznać ponownie i szczegółowo ustosunkować się do każdego podniesionego w odwołaniu. Organ odwoławczy musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, Nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r.). Mając na uwadze, iż sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W kontekście powyżej wskazanych nieprawidłowości, w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dopełnił obowiązku wyczerpująco rozpatrzenia materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.z 2013 r. poz.461).