IV SA/Wa 68/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych 1.uchyla zaskarżoną decyzję 2.zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego S. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. reprezentowanego przez Kancelarię [...] z dnia 26 lipca 2012 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska - [...] Sp. z o.o., [...] reprezentowaną przez Prezesa Zarządu, obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz w gatunkach chronionych, na skutek realizacji inwestycji polegającej na [...] postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż przepisy ustawy szkodowej odnoszą się wyłącznie do przypadków, w których bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku spowodowane zostały przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 1). Regulacja ta oznacza, że warunkiem koniecznym do uznania wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia szkody w środowisku jest zarówno istnienie podmiotu korzystającego ze środowiska jak i prowadzenie przez niego działalności, która to działalność stwarza ryzyko wystąpienia zagrożenia szkodą lub samą szkodę. Jedynie w odniesieniu do gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych może to być inna działalność podmiotu korzystającego ze środowiska niż ta, o której mowa jest w ustawie przy czym szkoda musi nastąpić z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust.1 pkt 2). Istotne jest to, że odpowiedzialność w wyżej wymienionym artykule ma charakter odpowiedzialności na zasadzie winy. Zatem warunkiem koniecznym do uznania wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jest zarówno istnienie podmiotu korzystającego ze środowiska jak i prowadzenie przez niego działalności, natomiast w przypadku szkody w gatunkach chronionych lub siedliskach chronionych oraz zagrożenie taką szkodą, wymagana jest dodatkowa przesłanka - winy. Zatem analizując dalej przepisy ustawy szkodowej należy odnieść się do definicji podmiotu korzystającego ze środowiska, która zawarta jest w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) gdzie za podmiot korzystający ze środowiska uznawany jest: a) przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, b) jednostka organizacyjna niebędąca takim przedsiębiorcą, c) osoba fizyczna niebędąca podmiotem, o którym mowa powyżej, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Zatem zgodnie z wyżej cytowaną definicją mamy do czynienia z podmiotem korzystającym ze środowiska - [...] Sp. z o.o. Do pogorszenia stanu i funkcji populacji cietrzewia oraz chronionego siedliska przyrodniczego doszło na skutek realizowanych prac związanych z budową [...], należy zatem uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska a zdarzeniem. Działalność prowadzona przez [...] Sp. z o.o. nie kwalifikuje się do działalności stwarzającej ryzyko, z tego też względu rozważenia wymaga czy do zdarzenia polegającego na szkodzie w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym i gatunku chronionym doszło z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. [...] Sp. z o.o. - podmiot korzystający ze środowiska nigdy nie twierdziła, że nie wykonał określonych prac na przedmiotowym terenie, a łatwo można było przewidzieć, że prace te mogą doprowadzić do zniszczenia siedliska cietrzewia. Podsumowując należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do zdarzenia na skutek działalności podmiotu korzystającego ze środowiska i z jego winy. Podstawą odpowiedzialności w pełnym przewidzianym zakresie za powstanie szkody w środowisku są rodzaje działalności zdefiniowane w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej. Jedynie w odniesieniu do gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych co wskazano na wstępie, może to być inna działalność podmiotu korzystającego ze środowiska niż ta, o której mowa jest w ustawie, przy czym szkoda musi nastąpić z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt. 2). W przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 szkoda została spowodowana przez inną działalność oraz wystąpiła z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Należy również zwrócić uwagę, że zastosowanie przepisów ustawy szkodowej nie jest uwarunkowane legalnością czy też nielegalnością prowadzonej działalności. Jedynymi warunkami, które pozwalają na uznanie zdarzenia za szkodę w środowisku są te, o których mowa w ustawie szkodowej, a które w pewnym zakresie rozważane były wyżej w decyzji organu II instancji. Warunkami tymi są: działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska, wina podmiotu w przypadku szkód w chronionych siedliskach przyrodniczych lub gatunkach chronionych oraz działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody w pozostałych przypadkach szkód w środowisku, związek przyczynowy pomiędzy działalnością a zdarzeniem. Warunki te muszą zostać spełnione przy założeniu, że samo zdarzenie spełnia definicję szkody w środowisku. Jedyne wyłączenia stosowania przepisów ustawy szkodowej zawarte zostały w art. 4 i 5, a także w definicji szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przedstawionej w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z ekspertyzy A. P. "Program działań zapobiegawczych mających na celu ograniczenie negatywnego wpływu funkcjonowania systemu [...] wynika, iż w 2008 r. lokalne populacje [...] skupione w okolicach [...], rozwijały się, a liczebność [...] szacowano na około [...]. Natomiast w okresie marzec - kwiecień 2009 r. [...] nie występował w znacznej części ostoi. Nie stwierdzono [...] w bezpośrednim otoczeniu [...]. W ekspertyzie wskazano również, że wszystkie te miejsca znane były jako ostoje zimowe od dziesięcioleci. W roku 2011 r. A. P. wykonał koleją ekspertyzę "Wpływ funkcjonowania kolei gondolowej i nartostrady na rozmieszczenie i liczebność populacji [...]. Z ekspertyzy tej wynika, że przez okres dwóch lat negatywne skutki się pogłębiły, nie stwierdzono również korzystnych dla [...] procesów regeneracyjnych na trasie zjazdowej. Zgodnie z art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Natomiast przez szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych rozumie się zmianę mającą negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Jak wynika z akt sprawy teren objęty inwestycją zlokalizowany jest w granicach obszaru mającego znaczenie dla [...]. Zatem w ocenie organu odwoławczego prace związane z przedmiotową inwestycją były działaniem, które miało znaczący negatywny wpływ na utrzymanie właściwego stanu gatunku chronionego oraz jego siedliska. Prace te spowodowały zniszczenie i uszkodzenie siedliska [...] oraz spadek liczebności cietrzewia na obszarze wokół inwestycji. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy szkodowej przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ust. 6 tej ustawy. Przywołany przepis zobowiązuje organ ochrony środowiska do zasięgnięcia opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w odniesieniu do szkody w środowisk na obszarach, na których występują lasy stanowiące własność Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę, iż szkoda w środowisku opisana w zaskarżonej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. dotyczy terenu [...], a tym samym należy do obszaru lasów wobec czego konieczne było zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 13 ust. 6 pkt 4 ustawy szkodowej: Zgodnie z komentarzem Wojciecha Radeckiego "Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie" (Wyd. Difin, Warszawa 2007 r.) zasięgnięcie opinii następuje w trybie określonym w art. 106 Kpa, w formie postanowienia. Wskazać również należy, że stanowisko organu opiniującego nie jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążące, jednak istnieje formalny obowiązek jego uzyskania. Ponadto odpowiednio do art. 141 §1 Kpa na takie postanowienie służy stronie zażalenie. A contrario - niewydanie opinii w formie postanowienia ogranicza prawa strony do wyrażenia swojego stanowiska w tej sprawie w formie zażalenia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. co prawda zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. zgodnie z powyższym artykułem, natomiast powyższa opinia nie została wydana w formie postanowienia. Należy również zauważyć, iż nie jest możliwe uzupełnienie powyższego uchybienia przez organ odwoławczy, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Za bezzasadny organ uznał zarzut pominięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. wpływu funkcjonowania na środowisko [...] schroniska [...] powstało w roku 1924, natomiast z ekspertyzy z-roku 2009, wynika, że do 2008 r. lokalne populacje [...] skupione w okolicach [...], rozwijały się, a liczebność [...] szacowana na około [...].[...] regularnie gnieździły się między innymi na terenie, którego centrum obecnie zajęte jest przez [...], jeszcze przed rozpoczęciem prac budowlanych w 2007 r. stwierdzono na przedmiotowym ternie [...]. Również ówczesne wykorzystanie turystyczne jak i prowadzona gospodarka leśna nie wpływały negatywnie na populację tego gatunku. Ekspertyzy wskazują, że już w roku 2009 marzec - kwiecień[...] nie występował w znacznej części dotychczasowej ostoi zimowej. W kolejnych latach niekorzystne zmiany nasiliły się. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności-wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył on art. 7 i 77 §1 Kpa, gdyż rozpatrzył dokładnie cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie uwzględniono także zarzutu, iż A. P., który został powołany przez organ prowadzący postępowanie jako biegły w niniejszej sprawie do opracowania ekspertyzy na podstawie której wydano niniejszą decyzję jest jednocześnie członkiem Zarządu Stowarzyszenia Komitetu [...], które było stroną powyższego postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Komitet [...] dnia 21 marca 2012 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Natomiast pismem (które jako dowód wskazuje skarżący), z dnia 17 kwietnia 2012 r. Komitet [...] wycofał swój wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym wskazując, iż udział Komitetu [...] jako strony w postępowaniu mógłby spowodować odrzucenie ekspertyzy wykonanej przez A. P., który to pełni funkcje członka Zarządu stowarzyszenia. Zatem jak wskazuje materiał zgromadzony w aktach, Komitet [...] nie był stroną przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej organ wskazał także, że obowiązek wskazany w skarżonej decyzji w pkt 2.1.2 corocznego finansowania prac związanych z przerzedzaniem zwartych młodników na [...] i w ostojach na terenach należących do Nadleśnictwa [...] jak wynika z akt przedmiotowej sprawy został ustalony i zaakceptowany przez Nadleśnictwa. Potwierdzają to pisma znajdujące się w aktach Nadleśnictwa S. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] jaki i Nadleśnictwa S. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w których to poinformowano o wyrażeniu zgody na finansowanie przez inwestora prac związanych z przerzedzeniem zwartych młodników na[...] i w ostojach [...]. Zatem powyższy zarzut skarżącego jest bezzasadny, gdyż skarżący będzie miał prawne możliwości finansowania przedmiotowych prac na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Należy również wskazać, że organ I instancji w skarżonej decyzji powołuje się na pismo [...] Sp. z o.o. z dnia 4 lutego 2010 r., znak: [...] w którym to zadeklarował partycypację w kosztach na rzecz działań z zakresu czynnej ochrony [...]. W ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się zaś z odwołującym, i warunek określony w pkt 2.2.3 skarżonej decyzji, iż należy wprowadzić klarowny system informacji wizualnej dla turystów przy [...], obejmujący informacje z zakresu turystki oraz ochrony przyrody, nie określa precyzyjnie jak powinna wyglądać informacja z zakresu turystyki oraz ochrony przyrody. Może to powodować odmienną interpretację przez skarżącego, jak i organy kontrolne. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego powyższy warunek wymaga doprecyzowania przez organ I instancji. W pkt 2.2.5 skarżonej decyzji wskazano, iż nie dopuszcza się montażu dodatkowych obiektów małej infrastruktury służącej do obsługi ruchu turystycznego i jakichkolwiek elementów trwale i nietrwale związanych z gruntem, w tym ograniczenie funkcjonowania [...] wyłącznie do budynku oraz w pkt 2.2.6 wskazano, iż nie dopuszcza się organizacji imprez wokół [...] oraz rozwijania innej działalności o charakterze sportowym lub rekreacyjnym w tym miejscu. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja na Stogu Izerskim jest największym przedsięwzięciem związanym z branżą turystyczną czy rekreacyjno sportową w [...] i w znaczący sposób zmieniła tutejszy krajobraz. Eksploatacja [...] przyczynia się do wzrostu ogólnej dostępności [...], co powoduje wzrost hałasu i zaśmiecania, co może doprowadzić do całkowitego wyeliminowania [...] z przedmiotowego obszaru ze względu na jego wymagania środowiskowe. Natomiast organ nakładając obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych powinien działać zgodnie z przepisami prawa, tj. art. 15 ustawy szkodowej. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej określa co powinna zwierać decyzja nakładająca obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, są to między innymi: zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, zakres i sposób przeprowadzenia tych działań oraz termin wykonania obowiązku. Natomiast organ I instancji zobowiązuje podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań, które nie mieszczą się w zakresie działań naprawczych wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za prawidłowe nakazanie decyzją wydaną na podstawie art. 15 ust.1 obowiązków wskazanych w pkt. 2.2.5. oraz 2.2.6. skarżonej decyzji. Możliwość zastosowania takich ograniczeń powinna wynikać z przepisów prawa, natomiast ustawa szkodowa nie określa takich ograniczeń. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ograniczenia wskazane powyżej wykraczają poza uprawnienia ustawy szkodowej, dlatego też, organ I instancji dokonując ponownej analizy powinien rozważyć powyższy fakt. W pkt 2.3.1. wskazano obsadzenie obiektu [...] gatunkami roślin występujących w sąsiedztwie, odpowiednio: borówką, wrzosem, jarzębiną, brzozą, świerkiem. W ocenie organu odwoławczego koniecznym jest doprecyzowanie jakimi konkretnymi gatunkami należy obsadzić otoczenie obiektu [...]. Również w pkt 2.3.2. organ I instancji powinien określić jakimi lokalnymi gatunkami roślin należy obsadzić sąsiedztwo trasy zjazdowej. W ocenie organu odwoławczego wskazanie konkretnych gatunków przez organ I instancji spowoduje skuteczną realizację przez skarżącego powyższych obowiązków. W pkt 1.1 decyzji jako ograniczenie spadku liczebności [...] w [...] wskazano zasilenie lokalnej populacji osobnikami z hodowli, o genotypie tożsamym z lokalnym. Przedmiotowa inwestycja doprowadziła do znaczącej negatywnej zmiany krajobrazu. Skarżący zarzuca, iż nie zna genotypu miejscowej populacji. Z przedmiotowej ekspertyzy z 2011 r. wynika, że w okolicy inwestycji utrzymał się [...] oraz przetrwały lęgowiska w dalszej odległości od inwestycji oraz szlaków turystycznych. Zatem w ocenie organu odwoławczego istnieje możliwość pozyskania osobników o genotypie tożsamym z lokalnym. Należy również wskazać, iż najlepsze efekty działań naprawczych uzyska się właśnie wsiedlając osobniki o genotypie tożsamym z lokalnym. Również w ocenie organu odwoławczego, może należałoby rozważyć przez organ I instancji, iż jeżeli skarżący nie zdoła pozyskać osobników o genotypie tożsamym z lokalnym, należałoby pozyskać do hodowli osobniki, a następnie wsiedlić zasiedlając rejony najbliższe [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż siedlisko bliższe i dalsze [...], nie jest właściwie przygotowane do wsiedleń, należy zauważyć, że ekspertyza A. P. z 2011 r. wskazuje, że na [...] przetrwały lęgowiska, co oznacza, że możliwe jest wsiedlenie na przedmiotowym obszarze osobników [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w pkt 2.1 jako czynną ochronę siedlisk w ostojach [...] wskazał redukcję drapieżników, tj. [...], w liczbie średnio [...] na rok. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, iż uzgodniono to z właściwymi Nadleśniczymi oraz na podstawie wyników badań nad presją drapieżników na [...] oraz planu [...]. W ocenie organu odwoławczego należałoby wskazać jakie to badania pozwoliły na określenie powyższego warunku. Należy również wskazać, iż skarżący zarzuca, iż wskazany warunek jest nierealny do wykonania, gdyż według danych Nadleśnictwa S. w obwodzie łowieckim należącym do Koła Łowieckiego [...] w okresie 1 kwietnia 2011 r. do 31 marca 2012 r. pozyskano: [...]. Zatem w ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia wymaga ponownej analizy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. W ocenie organu odwoławczego podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 i 107§ 3 Kpa jest nieuzasadniony. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. domagając się jej uchylenia . Zaskarżonej decyzji zarzucono istotny błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do powstania szkody w środowisku oraz w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz w gatunkach chronionych, na skutek realizacji inwestycji polegającej na [...], podczas gdy nie zaistniały żadne przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku, które wskazywałyby, iż w wyniku działania lub zaniechania strony skarżącej doszło do powstania szkody w przedmiotowym zakresie. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności świadczących o istnieniu przesłanek do przyjęcia odpowiedzialności skarżącej spółki za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku (Dz.U. Nr 75 poz. 493 ze zm.). 3. Naruszenie przepisu art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, podczas gdy organ zobowiązany był do umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do materiałów dowodowych zebranych w przedmiotowym zakresie. 4. Obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik postępowania, tj. art. 84§ 1 k.p.a w zw. z art. 24 k.p.a. ujawniającą się w wydaniu decyzji przez Organ administracji, na podstawie opinii (ekspertyzy) biegłego – A. P., powołanego przez organ prowadzący postępowanie - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który jednocześnie jest członkiem zarządu stowarzyszenia pn. Komitet [...], pomimo, że jak wskazał Organ II instancji stowarzyszenie to było w okresie od dnia [...] marca 2012 r., do dnia [...] kwietnia 2012 r., stroną niniejszego postępowania i na tej podstawie podlegał on wyłączeniu od udziału w postępowaniu jako biegły. 5. Naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. i naruszenie przyznanej organowi administracji tym przepisem kompetencji do swobodnej oceny dowodów ujawniającej się pominięciem w ustaleniach stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiska skarżącej spółki K. i poczynienie ustaleń; faktycznych oraz ustalenie zakresu i sposobu przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych wyłącznie w oparciu o opinie biegłego – A. P., pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego ujawniło się wiele wątpliwości w przedmiotowym zakresie, w tym również w odniesieniu do przedmiotowych opinii (ekspertyz), a sam biegły podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 84 § 1 k.p.a w zw. z art. 24 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, któro to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). W zaskarżonej decyzji, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał na konieczność uzyskania przez organ I instancji ponownie zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ale wydanej w formie postanowienia na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż zgodnie z w/w art. 13 ust. 6 , który w oparciu o art. 15 ust. 3 znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska, który nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych , obowiązek przeprowadzenia tych działań- organ ochrony środowiska wydaje decyzję po zasięgnięciu opinii m.in dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych- w odniesieniu do szkody w środowisku na obszarach, na których występują lasy stanowiące własność Skarbu Państwa. Przepis ten wyraźnie zobowiązuje organ wydający decyzję do zasięgnięcia opinii. Nie skazuje przy tym , iż powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 106 k.p.a, ani, że przysługuje na nią zażalenie. Podkreślić zatem należy, że w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przeważa pogląd, iż kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Także w orzecznictwie jest formułowane podobne stanowisko (zob. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120). Nie ma chyba przeszkód, aby wspomniane reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, przenieść na płaszczyznę procedury wydawania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska, który nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych , obowiązek przeprowadzenia tych działań . Mając na względzie powyższe, należałoby przyjąć, iż w przypadku gdy forma współdziałania, przybiera postać "opinii", to organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy treści stanowiska podmiotu opiniującego jako składnika materiału dowodowego, nie ma natomiast obowiązku jej uwzględnienia. Przy czym bez wątpienia dokonując oceny opinii, nie może on odmówić jej znaczenia prawnego jeżeli jest ona jednoznaczna. Tym samym w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu odwoławczego co do konieczności ponownego uzyskania przez organ I instancji opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ale wydanej w formie postanowienia. Powyższe oznacza, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tym bardziej, iż wskazując na pozostałe uchybienia na str. 12 i 13 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał, iż nie można ich uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dokonał oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ ocena ta byłaby przedwczesna, ubiegałaby bowiem rozpatrzenie sprawy w jej materialnoprawnym zakresie przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a