IV SA/Wa 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku J. N. z dnia [...] lutego 2009 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Z będącej załącznikiem do decyzji analizy przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (od strony zachodniej) w ostrej granicy działki, na działce ew. nr [...] przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny o wysokości 13 m (w stanie surowym). Od strony wschodniej działka sąsiaduje z posesją przy ul. [...] zabudowaną dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (druga kondygnacja - poddasze mieszkalne o wysokości 8,4 m do kalenicy) i budynkiem gospodarczym. W niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] na działce ew. nr [...] i nr [...] oraz na działce ew. nr [...] zlokalizowane są dwa budynki (stan surowy) o wysokości czterech kondygnacji. Część działek na analizowanym terenie jest niezabudowana. Organ wskazał, iż M. W. i J. W. - współwłaściciele działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] - przed wydaniem decyzji podnieśli, że: - wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie różni się niczym od wniosku, w wyniku którego organ wydał utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i następnie zaskarżoną przez strony postępowania do Sądu oraz że obecnie wnioskowana jest taka sama wysokość planowanego budynku, - wnioskodawcą co do obu wniosków jest ten sam podmiot i w tym kontekście wnieśli, aby: - wysokość planowanego budynku była równa wysokości do kalenicy budynku na posesji przy ul. [...] (tj. 8,4 m), - zachowano odległość 4 m od granicy z posesją przy ul. [...] bez projektowania balkonów od tej strony. W związku z powyższym organ wskazał, że wniosek, w wyniku którego wydano decyzję nr [...] marca 2008 r. i wniosek aktualnie rozpatrywany różnią się, gdyż pierwszy dotyczył działek ew. nr [...] i nr [...], a aktualny dotyczy tylko działki ew. nr [...], a ponadto pozwolenie na budowę na realizację inwestycji działce ew. nr [...] uzyskał inny inwestor – H. sp. z o. o., a nie J. N. - wnioskodawca w niniejszej sprawie, która w dniu [...] kwietnia 2009 r. (po uchyleniu odnośnych decyzji przez Sąd) wycofała swój pierwotny wniosek na obie działki ew. (nr [...] i nr [...]). W swej decyzji z dnia [...] października 2009 r. organ podniósł, iż: - maksymalną, nieprzekraczalną linię zabudowy ustala się w przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...] nr [...], w odległości ok. 5 m od granicy działki z ul. [...] (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838), - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działki ustala się na maksymalnie 45%, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimalnie 30%, - maksymalną wysokość projektowanego budynku ustalono uwzględniając średnie wysokości budynków, sąsiedztwo budynku zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] oraz wysokość budynku realizowanego na działce ew. nr [...] jako budynku bliźniaczego. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia maksymalną wysokość dla planowanego budynku, licząc od poziomu chodnika ul. [...] do górnej krawędzi elewacji, gzymsu, attyki, kalenicy lub poziomu tarasu ustalono się następująco: ▪ dla drugiej kondygnacji budynku - maksymalnie 6,9 m, ▪ dla trzeciej kondygnacji budynku - maksymalnie 9,9 m (dla obu powyższych kondygnacji dopuszcza się projektowanie powyżej tych wysokości balustrad w przypadku projektowania tarasów na częściach powstałych z wycofania kondygnacji), ▪ dla czwartej kondygnacji budynku (całkowita wysokość budynku ) - maksymalnie 13 m (jak budynku na działce ew. nr [...]), - maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono uwzględniając szerokość działki (ok. 16 m), planowane usytuowanie budynku w granicy z działką ew. [...] jako "bliźniaczego" w stosunku do budynku realizowanego na tej działce oraz gabaryty budynku istniejącego na posesji przy ul. [...]; i tak: ▪ część parterowa budynku - ok. 11 m, jako wynikowa szerokości działki i pozostawienia wolnego pasa terenu szerokości minimalnie 5 m od granicy z posesją przy ul. [...], ▪ druga kondygnacja budynku - ok. 12 m jako wynikowa szerokości działki i zachowania odległości minimalnie 4 m od granicy z posesją przy ul. [...]. Na drugiej kondygnacji budynku nie przewiduje się balkonów od strony posesji przy ul. [...], ▪ trzecia kondygnacja budynku - ok. 10,5 m, wycofana o 1,5 m w stosunku do kondygnacji drugiej, ▪ czwarta kondygnacja budynku - ok. 9 m, wycofana o 1,5 m w stosunku do kondygnacji trzeciej. Organ podniósł, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu zostanie ustalone na etapie pozwolenia na budowę. W ramach projektu budowlanego należy więc stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich m. in. przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Po rozpatrzeniu odwołania M. W. i J. W. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że: - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, - określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do zbyt restrykcyjnego ograniczenia możliwości zabudowy, - w obszarze analizowanym znajdują się obecnie budynki wielorodzinne czterokondygnacyjne (np. na działce ew. nr [...]) umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, - organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił nieprzekraczalne wysokości poszczególnych kondygnacji oraz szerokość elewacji frontowej w taki sposób, aby wyższe kondygnacje cofnąć od strony działki skarżących w celu zminimalizowania uciążliwości i zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt łudzi, przy czym szczegółowe usytuowanie, jak podano w decyzji, rozstrzygnie organ budowlany na etapie pozwolenia na budowę. Skargę do Sądu na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. wnieśli M. W. i J. W. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p. oraz § 2 pkt 7a rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że: - w pierwotnej wersji budynek miał być zlokalizowany na dwóch działkach ew. - nr [...] i nr [...]. Po złożeniu skargi do Sądu inwestor złożył inny wniosek i uzyskał pozwolenie na budowę tylko na działce ew. nr [...] pomijając skarżących jako stronę, gdyż brak było osób zainteresowanych (dookoła nie ma żadnej zabudowy). Obecnie stoi na działce ew. nr [...] trzypiętrowy budynek, a inwestor chce uzyskać korzystny dla niego zapis o wysokości 13 m odnosząc się m. in. do stanu rzeczy na działce ew. nr [...], - możliwość budowy na działce sąsiadującej z działce należącą do skarżących budynku o wysokości ok. 13 m nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 u. p. z. p., gdyż na działce skarżących stoi parterowy budynek z poddaszem, co powinno warunkować kontynuowanie funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy obiektów na sąsiedniej działce, - nastąpi ograniczenie dopływu światła słonecznego przez zacienienie budynku skarżących; w związku z tym skarżący wnoszą o ustalenie takiej samej wysokości planowanego budynku, jak ma ich budynek, zachowanie odległości 4 m od granicy ich działki oraz brak balkonów i okien od strony ich działki, gdyż parametry ustalone w decyzji pozbawiłyby ich prywatności i obniżyły wartość należącego do nich budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rację mają skarżący twierdząc, że inwestycja określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku którego wydano decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym miała być zlokalizowana na działkach ew. nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. i uchylona łącznie nią wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1485/08. Natomiast w sprawie niniejszej przedmiotem wniosku jest inwestycja zlokalizowana tylko na działce ew. nr [...]. Już więc choćby z tej przyczyny nie można utożsamiać postępowań wywołanych powyższymi wnioskami. Skutkiem tego w niniejszej sprawie Sąd nie jest związany powyższym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. Jak zauważają skarżący obecnie na działce ew. nr [...] stoi już trzypiętrowy budynek o wysokości 13 m. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kontrola zgodności z prawem wydania pozwolenia na budowę dotyczącego budynku zrealizowanego na działce ew. nr [...], w tym pominięcia skarżących w tym postępowaniu. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest, czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku J. N. z dnia [...] lutego 2009 r. jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przez działkę sąsiednią rozumieć należy nie tylko taką, która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji, lecz również taką, która znajduje się w wyznaczonym na podstawie rozporządzenia obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy na terenie analizowanym występuje nie tylko zabudowa jednorodzinna, lecz także wielorodzinna. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji - działki ew. nr [...] (od strony zachodniej), w ostrej granicy działki - na działce ew. nr [...] przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny o wysokości 13 m. Od strony wschodniej teren inwestycji sąsiaduje z posesją skarżących przy ul. [...] zabudowaną dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (druga kondygnacja - poddasze mieszkalne o wysokości 8,4 m do kalenicy) i budynkiem gospodarczym. W niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] na działce ew. nr [...] i nr [...] oraz na działce ew. nr [...] zlokalizowane są dwa budynki (stan surowy) o wysokości czterech kondygnacji. Ponadto na analizowanym terenie znajdują się inne budynki wielorodzinne o wysokości 2-4 kondygnacji, w tym jeden - 6 kondygnacji. § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w powyższym przepisie, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Z analizy wynika zaś inna wysokość: 13 m, dostosowana do wysokości budynku na działce [...]. W związku z powyższym słuszne jest stanowisko organu, że nie ma przeszkód do zlokalizowania na działce ew. nr [...] planowanego budynku, bowiem - jak wskazano wyżej - do oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa należy wziąć pod uwagę nie tylko działki sąsiednie, lecz także inne działki znajdujące się na terenie analizowanym. Natomiast zarzut skarżących, że nastąpi ograniczenie dopływu światła słonecznego przez zacienienie ich budynku nie może być rozpatrywany na etapie ustalenia warunków zabudowy. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia ta jest przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Określony w art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 u. z. p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami szczególnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513). Skarżący nie wskazali na żadne przepisy szczególne, które - stosowane na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - zostałyby naruszone. Zgodnie natomiast z art. 43 u. z. p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Jeżeli chodzi o ewentualną zmianę wartości działki skarżących w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, to należy zauważyć, że kwestia ta wykracza poza ramy postępowania. Nie mają tu zastosowania art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p. Stosuje się je jedynie w sytuacji uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, w wyniku czego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo następuje spadek wartości działki. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).