IV SA/Wa 705/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. R. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, hangaru na sprzęt wodny oraz pomostu pływającego na Jeziorze [...], na terenie działek nr ew. [...], [...] obręb [...] oraz części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz art.106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a), odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakaz zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]). Organ I instancji podkreślił, że planowany obiekt budowlany ma stanowić przystań z częścią mieszkalną, zapleczem socjalnym, gospodarczym, hangarem na sprzęt wodny oraz pomostem. Zatem nie można go traktować jako urządzenia wodnego ani jako obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący, działając przez pełnomocnika, złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 8, art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie inwestorowi czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, doręczenie pism w sprawie bezpośrednio inwestorowi, z pominięciem pełnomocnika. Zdaniem strony nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporna inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko oraz że nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej i w związku z tym ma do niej zastosowanie zakaz zabudowy o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 i §5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy. Na tej podstawie zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przystań w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) jest urządzeniem wodnym, niemniej jednak częścią spornej inwestycji jest także budynek mieszkalny, socjalny, gospodarczy, hangar, a więc obiekty o odmiennym przeznaczeniu i funkcji. W ocenie organu wszelkie obiekty kubaturowe (budynek z zapleczem socjalnym, mieszkalnym i gospodarczym) realizowane w obrębie przystani stanowią jedynie infrastrukturę towarzyszącą, która podnosi jakość świadczonych usług, ale nie jest niezbędna do zapewnienia bezpiecznego postoju jednostkom pływającym. W związku z tym planowana inwestycja, traktowana jako całość zamierzenia, nie stanowi urządzenia wodnego. Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia nie można go zaliczyć do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Ten przepis, jako wyjątek od zasady zakazu zabudowy, należy interpretować ściśle. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć więc obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2009 r. IV SA/Wa 759/09). Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą ponadto okoliczności, określone w § 5 ust. 5 pkt 1-8 uchwały, wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości skarżącego. Inwestycja sąsiaduje z jeziorem, a nie z urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne, wykonanym na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (§ 5 ust. 5 pkt 1), inwestycja jest położona poza granicami administracyjnymi miast (§ 5 ust. 5 pkt 2), zgodnie ze studium teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy (§ 5 ust. 5 pkt 3), sporna inwestycja nie stanowiłaby uzupełnienia zabudowy (§ 5 ust. 5 pkt 4). Jednocześnie zdaniem organu nie ma podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego na podstawie § 5 ust. 5 pkt 5 i 6 uchwały, ponieważ na działce przeznaczonej pod inwestycję znajduje się jedynie wieża widokowa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie dysponował pełnomocnictwem udzielonym adw. M. G. przez skarżącego (pełnomocnictwo zostało przekazane organowi dopiero wraz zażaleniem na postanowienie z [...] września 2015 r.). W związku z tym nie doręczył pełnomocnikowi tego postanowienia. Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie ma jednak podstaw prawnych do przyjęcia, że strona została pozbawiona udziału w postępowaniu i że wywołało to dla niej negatywne skutki. Organ I instancji orzekał wyłącznie na podstawie dokumentów przedstawionych mu przez organ występujący o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie w ustawowym terminie i nie wykazał, że niedoręczenie mu postanowienia uniemożliwiło dokonanie konkretnej czynności procesowej. M. R. zaskarżył postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Według skarżącego organ odwoławczy rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ rozpoznał zażalenie wniesione na postanowienie, które nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Skarżący zarzucił jednocześnie organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 8, art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto według skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 53 ust. 5c u.p.z.p., przez skierowanie postanowienia organu I instancji bezpośrednio do strony, a nie do jego pełnomocnika oraz z naruszeniem § 5 ust. 1 pkt uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] poprzez przyjęcie, że sporna inwestycja nie mieści się w pojęciu urządzeń wodnych, objętych zwolnieniem spod zakazu zabudowy. M. R. wskazując na powyższe uchybienia wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie tych postanowień oraz o zasądzenie koszów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył powyższe zarzuty. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, hangaru na sprzęt wodny oraz pomostu, w pasie 100 metrów od linii brzegu Jeziora [...] w Gminie [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ zapadło na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez stronę od postanowienia, które zostało doręczone bezpośrednio skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia i prawidłowo doręczyć postanowienie organu I instancji. W ocenie skarżącego pominięcie pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym (at. 40 § 2 k.p.a.) jest równoznaczne z pominięciem strony i stanowi podstawę do wznowienia postepowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że wznowienie postepowania i stwierdzenie nieważności to dwa odrębne, konkurencyjne tryby weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Dla oceny naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne, w których postanowienie organu I instancji zostało doręczone stronie zamiast jej pełnomocnikowi, w tym fakt, że pełnomocnik strony w terminie określonym w art. 141 § 2 k.p.a. wniósł zażalenie, co świadczy o tym, że to postanowienie dotarło do niego we właściwym czasie. Co do zasady rację ma skarżący, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, jednakże ta teza nie może wprost prowadzić do wniosku, że decyzja doręczona stronie nie weszła do obrotu prawnego, zatem istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Zdaniem Sądu nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że nieprawidłowe doręczenie postanowienia jest równoznaczne z jego niewydaniem. Postanowienie istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę, pod warunkiem, że zawiera konieczne elementy tego aktu określone w art. 124 § 2 k.p.a. W tej sytuacji nie można przyjąć, że organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Sam fakt doręczenia postanowienia organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla strony skutków prawnych, jako że pozwoliło na wniesienie zażalenia przez pełnomocnika strony we właściwym terminie, stanowi, co prawda, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Nie daje jednak podstawy do przyjęcia, że to postanowienie nie weszło do obrotu prawnego (jest postanowieniem nieistniejącym) ani też nie kwalifikuje się jako naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mogące być przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 136/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje również za uzasadniony zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska 21 - dniowego terminu do wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazuje, ze w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p., niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Zarzut ten łączy z doręczeniem tego postanowienia skarżącemu zamiast jego pełnomocnikowi. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że termin określony w tym przepisie to termin na wydanie postanowienia (wyrażenie stanowiska) przez organ, a nie na doręczenie. Z akt sprawy wynika, że wniosek Burmistrza [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w 27 sierpnia 2015 r. Zatem 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez organ upływał w dniu 17 września 2015 r. Organ I instancji wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu 16 września 2015 r. a więc w ustawowym terminie. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków. Z akt sprawy wynika, ze Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zawiadomieniem z 4 września 2015 r. poinformował bezpośrednio skarżącego (nie zaś jego pełnomocnika) o terminie rozpoznania sprawy oraz uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. To uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Co więcej, strona ani w zażaleniu na postanowienie organu I instancji ani w skardze do Sądu, nie podała dlaczego uważa, że w tym postępowaniu została pozbawiona obrony swoich praw. Sąd nie podziela również ostatniego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], przez przyjęcie, że sporna inwestycja nie mieści się w pojęciu urządzeń wodnych objętych zwolnieniem od zakazu. Według § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, na Obszarze zakazuje się lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd zauważa, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie wyjaśnia, co rozumienie pod pojęciem "urządzeń wodnych". Również ustawa ochronie przyrody, na podstawie której została uchwalona ta uchwała, nie definiuje tego pojęcia. Z kolei ustawa Prawo wodne za urządzenia wodne uznaje urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) inne urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. W rozpoznanej sprawie mamy jednak do czynienia nie tylko z przystanią, ale z kompleksem obiektów budowlanych o funkcji mieszkalnej, gospodarczej, socjalnej, które tym wymaganiom nie odpowiadają. Sąd nie uznaje za uzasadniony zarzutu skargi, że organ bezpodstawnie przyjął, iż sporna inwestycja nie stanowi w całości urządzenia wodnego i w związku z tym nie jest dopuszczalna zabudowa nieruchomości skarżącego w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja to obiekt o powierzchni 390 m2, przeznaczony do szerokiego kręgu osób korzystających z wypoczynku, a nie urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych orz korzystaniu z nich. Dla porządku należy dodać, że sporna inwestycja nie mogła być zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Nie można, w ocenie Sądu, uznać, że w pojęciu tym mieszczą się np. budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 759/09). Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.