IV SA/Wa 715/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia programu wodociągowania i zaopatrzenia w wodę gminy [...] stwierdza nieważność uchwały w całości W dniu [...]lutego 1997 r. Rada Gminy [...]podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia "Programu wodociągowania i zaopatrzenia w wodę gminy [...]". Jako podstawę prawną wskazano w niej art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: u.s.g. W uchwale tej w § 3 i następne ustalono zasady finansowania budowy wodociągów w gminie [...]poprzez nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku częściowego finansowania budowy wodociągów wraz z przyłączami i stacjami uzdatniania wody (§ 3), tworzenia wiejskich społecznych komitetów wodociągowych wsi (§ 2) w których skład wchodzą przedstawiciele gospodarstw domowych budynków, którym przyznano kompetencją do wystąpienia do zarządu Gminy z wnioskiem o realizację inwestycji wodociągowej, uzyskiwania od mieszkańców wpłat składek członkowskich w wysokości 1000 zł od każdego członka komitetu (§ 7), nałożenia na nowych odbiorców wody opłaty w wysokości 10 kwintali żyta wg ceny podawanej w komunikacie Prezesa GUS za podłączenie nieruchomości do sieci, wykonania nowych przyłączy do istniejących wodociągów i opracowanie dokumentacji na podłączenie do sieci wodociągowej (§10 uchwały). Skargą z dnia [...]stycznia 2018 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 2, 7, 84 w zw. z 94 Konstytucji R.P w zw z art. 7 ust. 1 pkt 3, 18 ust. 2 pkt. 6 i 40 ust. I ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa i nałożenie bez podstawy prawnej na mieszkańców gminy obowiązku partycypowania mieszkańców Gminy w kosztach budowy wodociągu wraz z przyłączami. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że uchwała jest nieważna ponieważ została podjęta jako akt prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych Gminy. W tym są sprawy związane z wodociągami i zaopatrzeniem w wodę, kanalizacją (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w brzmieniu na datę podejmowanej uchwały). Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. do właściwości rady należało uchwalanie planów gospodarczych. Przepisy tej ustawy nie dawały gminie prawa do nakładania na obywateli w drodze ustawy obowiązku uiszczania kwot na pokrycie kosztów budowy wodociągu. Na podstawie art. 18 u.s.g. gmina nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego które nakładają na mieszkańców danej gminy tego rodzaju obowiązków. Nałożone opłaty stanowią daninę publiczną i zostały nałożone przy wykorzystaniu władztwa planistycznego. Konstrukcji tworzenia komitetów miała na celu ominięcie zakazu finansowania zadań własnych gminy ze środków pochodzących od mieszkańców. W dacie podejmowania uchwały nie było żadnej innej podstawy prawnej do takiego działania gminy. Zwrócono przy tym uwagę, że wprowadzone opłaty zawierają w sobie element przymusowości gdyż uzależniają budowę wodociągu od dokonania wpłaty. Była to forma jednostronnej daniny publicznej podczas gdy to gmina w ramach własnych środków zobowiązana była do realizacji tego rodzaju zadań a więc i do zabezpieczenia środków finansowych na ich wykonanie. Uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 u.s.g, nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.), nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, 94 Konstytucji i zasadami praworządności i legalności wynikających z art. 2 i 7 Konstytucji. Mimo tego, że uchwała została podjęta 20 lat temu i została w 2006 r uchylona uchwałą nr [...]nie uniemożliwia to stwierdzenia jej nieważności gdyż normatywny, zewnętrzny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego przemawia za stwierdzeniem jej nieważności mimo upływa terminu o jakim mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Przemawia za tym również orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa (istotne lub nieistotne), które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze z kolei za "istotne" naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że w sposób istotny narusza ona prawo, zatem skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP ("organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"), wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu i tryb opisany w art. 94 ust. 2 u.s.g., polegający na możliwości stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Została sporządzona przez prokuratora co znaczy że nie musiał być wyczerpany tryb o jakim mowa w art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. D.U. 2017, poz. 1363) ze zm.), dalej P.p.s.a. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt. 3 i art. 18 ust. 2 pkt. 6 ustawy o samorządzie gminnym (D.U. 1996, Nr 13, poz.74). Pierwszy z nich określa katalog zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu przez gminę – jako zadanie własne- potrzeb związanych m.inn. z wodociągami i zaopatrzeniem w wodę i kanalizację. Drugi natomiast kompetencję do uchwalania programów gospodarczych. W dacie podejmowania uchwały nie obowiązywały przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (D.U. 2006, poz.858). określającej prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Obecnie zatem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem regulacji aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię z art. 19 ust. 2 tej ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący gdyż w sposób precyzyjny określa zakres spraw które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwałą rady gminy w związku z tym uchwalając regulamin gmina nie może wyjść poza zakres objęty art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego tworząc akty prawa miejscowego działają w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że stanowiąc prawo miejscowe gmina nie może przekroczyć delegacji ustawowej w szczególności nie może nałożyć na obywatela obowiązków o ile nie istnieje przepis prawa dający mu prawo do takiego działania. Ponieważ uchwały rady gminy są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P) muszą pozostawać w zgodzie z aktami wyższego rzędu tj. ustawami nie mówiąc już o Konstytucji. Tymczasem regulacje zaskarżonej uchwały nakładają na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za przyłączenie się do sieci i jej wybudowanie i uzależniają ewentualne podjęcie tej inicjatywy od uiszczenia kwot o jakich mowa w § 7 pkt 2 uchwały nie dając przy tym gwarancji na wybudowanie tej sieci (§ 8). Przy czy, co istotne wybudowana sieć, zgodnie z § 10 pkt 1 pozostaje własnością Gminy. Żaden przepis powołanej w uchwale ustawy o samorządzie gminnym nie daje organowi gminy prawa do nałożenia na obywatela obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Oznacza to, że w świetle tych regulacji ustawowych brak jest podstaw do obciążania obywatela aktem prawa miejscowego obowiązkiem ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 431/08, Lex 490093). Ma rację skarżący, że nałożenie na mieszkańców w drodze przymusu obowiązku uiszczenia opłaty i uzależnianie od nie wypełnienia ustawowych obowiązków gminy polegających na zaspokojeniu potrzeb związanych z zapewnieniem infrastruktury wodociągowej nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Nie było w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały aktu zawierającego upoważnienie ustawowe do nałożenia na organ w akcie prawa miejscowego tego rodzaju obowiązków (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Regulacja zakresu podejmowanych aktów prawa miejscowego w ustawie o samorządzie gminnym ograniczona jest do kwestii związanych z zewnętrznym ustrojem gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacją urzędów i instytucji gminnych, zasadami zarządu mieniem gminy i zasadami i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. (art. 40 ust. 2 u.s.g. ). Art. 18 tej ustawy nie daje tym samym podstawy do nałożenia na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków gdyż stanowi jedynie o jej właściwości w zakresie uchwalania planów gospodarczych. Nie stanowi podstawy prawnej do jednostronnego nakładania na nich przymusowych danin publicznych. Podjęta uchwała narusza zatem konstytucyjną zasadę legalizmu i praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji. W związku z tym zasadne jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana bez ustawowego umocowania w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców danej gminy obowiązek partycypowania w budowie wodociągu i konieczne jest stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 P.p.s.a. Ponieważ uchwała w całości określała kwestie związane z procesem budowy wodociągów i uzależniała te czynności gminy od wypełnienia przez mieszkańców obowiązków finansowych zasadne stało się stwierdzenie nieważności całej uchwały. Z tych względów i na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.