IV SA/Wa 717/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących S. K. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją środowiskową", Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2009 r, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa otwartego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 314 m3, na terenie działki nr ew. [...] i płyty betonowej do składowania obornika o wymiarach 10 x 18 m. na terenie działki nr ew. [...] we wsi K.". Jako podstawę orzekania przywołano m.in. art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ocenach. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej wystąpili p. J. i M. L. W ocenie organu zobowiązanie do uzyskania decyzji wynikało ze stosownych orzeczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2008 r.). Ponieważ przedsięwzięcie jest związane z prowadzeniem chowu bydła w ilości 50 DJP a docelowo 60 DJP, sporządzenie raportu ma charakter fakultatywny - nie obowiązkowy, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.). Zasięgnięto opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wyraził stanowisko o konieczności sporządzenia raportu (postanowienie z dnia 16 marca 2009 r.) oraz Starosty O. (wykonującego z mocy art. 156 ustawy o ocenach czasowo zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska), który uznał brak konieczności sporządzenia raportu (postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r.). Następnie Wójt Gminy wydał postanowienie o braku obowiązku sporządzenia raportu (z dnia [...] marca 2009 r.). Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 Skarga na to postanowienie została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IV SA/Wa 1145/09). Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż decyzja organu I. instancji spełnia wszelkie wymogi materialnoprawne, jak i uregulowane w przepisach procedury administracyjne. Wskazano, iż uzasadnienie decyzji zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o ocenach. Organ odwoławczy przywołał jednocześnie expressis verbis wskazane w tej regulacji uwarunkowania. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, organ I. instancji uzasadnił, dlaczego przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Wskazano, iż nie ma znaczenia w sprawie kwestia, czy przedsięwzięcie zostało zrealizowane i jest samowolą budowlaną. W sprawie nie mają znaczenia przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 1 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877), gdyż zostało ono wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepisy te mają znaczenie w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowalnej bądź inspekcji nadzoru budowlanego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. i M. K. (współwłaściciele nieruchomości przyległej) sformułowali zarzuty naruszenia: - art. 63 ust. 1 pkt 1 lit a i d, oraz pkt 2 i 3, a także art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach przez wydanie decyzji bez należytej analizy rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, w kontekście oddziaływania na działki sąsiednie oraz kwestii, iż samowolne przedsięwzięcie zostało zrealizowane na działce leśnej, źródeł negatywnego oddziaływania dopatrywano się w uciążliwym zapachu, jaki wiąże się z wykorzystywaniem przedmiotowych obiektów; wskazano, iż na konieczność oceny oddziaływania przedsięwzięcia na działkę sąsiednią zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1005/07, - norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w szczególności regulacji, z Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 których wynika, iż ustalenia odnośnie usytuowania tego rodzaju obiektów dokonywane są w uzgodnieniu z organami Inspekcji Sanitarnej, - przepisów postępowania (art. 7, 77 §. 1 i 140 K.p.a.) poprzez nie rozważenie argumentacji skarżących przez organ odwoławczy. Wskazano, iż orzeczenie jest dotknięte wadą nieważności, gdyż zaskarżona decyzją przesądzono o braku obowiązku sporządzenia raportu, a w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o ocenach, orzekanie w tym przedmiocie następuje w drodze postanowienia (wydanie decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W skardze wniesiono o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów były zasadne. Jednocześnie Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd szereg naruszeń przepisów Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego orzeczenia była kwestia, czy dla określonego z nazwy przedsięwzięcie konieczne jest przeprowadzenie pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko. Jej elementami są sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dokonanie stosownych uzgodnień oraz czynności procesowe związane z zapewnieniem społeczeństwu udziału w postępowaniu (patrz art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o ocenach). W sprawie jest bezsporne, iż przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii, w przypadku których konieczne jest wstępne przesądzenie, czy procedura ocen oddziaływania na środowisko jest niezbędna (kategoria wskazana w art. 71 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie, na etapie badania tej kwestii wymagane stawiska zajęły dwa wyspecjalizowane organy - Inspekcji Sanitarnej oraz, wykonujący zadania z zakresu ochrony środowiska, starosta. Stanowiska te były rozbieżne. Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 Rolą organu orzekającego w sprawie było przesądzenie, czy przeprowadzanie procedury ocen byłoby zasadne. Wobec wskazanej sytuacji procesowej, podzielając jedną z opinii organ administracji winien odnieść się do kwestii, dlaczego drugiej z nich postanawia nie uwzględnić. Oceniając przedmiotowe przedsięwzięcie w kontekście kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 organ administracji powinien mieć w pierwszym rzędzie na uwadze m.in. rodzaje uciążliwości, jakie mogą towarzyszyć przedsięwzięciu. Należy odnotować, iż sporządzona przez inwestora karta informacyjna nie zawiera w ogóle informacji, iż potencjalnym skutkiem realizacji przedsięwzięcia mogą być odory (wskazano wyłącznie na kwestię powstawania ścieków - pkt 9). Uchybiono w tym zakresie wymaganiu art. 3 ust. 1 pkt 5 lit g ustawy o ocenach. Natomiast Skarżący w toku postępowania podnosili konsekwentnie kwestie uciążliwości zapachowej. Organy obu instancji nie odniosły się do niej wprost, przy czym organ I. instancji wskazał, jakie są odległości przedsięwzięcia od terenów zabudowanych, nie artykułując wprost, jakie znaczenie może mieć ustalona podległość dla potencjalnej uciążliwości odorów, natomiast organ odwoławczy w ogóle merytorycznie nie odniósł się do kwestii, poprzestając na stwierdzeniu, iż konkluzje organu I. instancji są trafne a orzeczenie nie naruszają prawa. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, iż decyzja środowiskowa dotyczy konkretnego przedsięwzięcia. Przepisy nie wymagają wprawdzie, aby na tym etapie przesądzać o lokalizacji poszczególnych obiektów. O ile jednak miałoby to wpływ na zasięg uciążliwości inwestycji, niezbędne jest przesądzenie, dla jakiego wariantu (co do lokalizacji) jest prowadzona analiza. Załącznikiem do decyzji jest charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna (art. 84 ust. 2 ustawy o ocenach). Przynajmniej w jednym z tych dokumentów, o ile informacje te nie zostały zawarte w treści samego orzeczenia, powinna zostać sprecyzowana tak istotna w tym przepadku cecha techniczna przedsięwzięcia, dla którego wydano orzeczenie, jak konkretna lokalizacja. Bowiem właśnie w stosunku do kreślonego przedsięwzięcia, sformułowano w decyzji konkretne konkluzje (tu, co do braku konieczności przeprowadzenia pełnej procedury oceny w tym sporządzenia raportu). Należy wskazać, iż z rysunku załączonego do karty informacyjnej nie wynika, czy zobrazowane na niej obiekty i które z nich to przedsięwzięcie przeznaczone do realizacji lub też zrealizowane (brak objaśnień np. legendy). Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 Wskazanemu wymaganiu nie uczyniono zadość. Wprawdzie skarżący konsekwentnie podnosili, iż sprawa dotyczy przedsięwzięcie już zrealizowanego w konkretnej lokalizacji. Do kwestii tej nie odnosiły się jednak organy obu instancji, uznając iż kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie. Z treści orzeczeń nie wynika wobec tego, czy stanowisko odnośnie braku konieczności sporządzenia raportu (przeprowadzenia pełnej oceny) dotyczy przedsięwzięcia o konkretnej lokalizacji (ewentualnie już praktycznie zlokalizowanego), czy też jakiegokolwiek o przywołanych w sentencji cechach w obrębie działek o wskazanych numerach. Uchybienie to ma istotne znaczenie w kontekście podnoszonej kwestii różnej intensywności oddziaływania przedsięwzięcia (w kontekście podnoszonych przez Skarżących odorów) z uwagi na jego bliskość bądź oddalenie od granic działek sąsiednich (znajdujących się tam obiektów). Podzielić można pogląd organu, iż kwestia, czy przedsięwzięcie zostało już samowolnie zrealizowane nie jest przesadzająca odnośnie kwestii dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej, bowiem w myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o ocenach, tego rodzaju orzeczenie jest wymagane również dla określonej kategorii przedsięwzięć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wobec tego prawodawca dopuszcza przeprowadzenie procedury ocen dla obiektu istniejącego w konkretnej lokalizacji, jednak z treści decyzji powinno wynikać, iż sytuacja ta ma miejsce. Kwestie te nie były rozważane przez organy obu instancji, przy czym mylnie organ odwoławczy wskazał, iż konieczność uzyskania decyzji środowiskowej wynikała z decyzji organów inspekcji nadzoru budowlanego, bowiem stosowny obowiązek wynika z mocy prawa (ww. art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o ocenach). Wobec powyższych okoliczności nie można uznać, aby organ I. instancji prawidłowo rozważył zasadność odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia procedur ocen oddziaływania na środowisko. Odnosząc się bowiem do normatywnie wskazanych kryteriów z art. 63 ust. 1 w szczególności w kwestii emisji i występowania innych uciążliwości (pkt 1 lit c), usytuowania przedsięwzięcia w kontekście gęstości zaludnienia (pkt 2 lit h), zasięgu oddziaływania (pkt 3 lit. a), prawdopodobieństwa oddziaływania i jego cech (pkt 3 lit c-e) nie zawarto konkluzji w kontekście ewentualnego oddziaływania odorów, co podnosiły strony. Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności (co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia orzeczenia) skutkuje także naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) i uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 oraz 140 K.p.a.). Organ odwoławczy dodatkowo uchybił obowiązkowi odniesienia się do zarzutów odwołań, co do meritum (czy przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania na środowisko istotnie jest niezasadne), do czego był zobligowany, wobec zasady ponownego rozpoznawania sprawy w jej całokształcie. W tym zakresie zarzuty skargi są w pełni uzasadnione. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, iż być może, po wnikliwym rozważeniu kwestii potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko, organy administracji dojdą do analogicznych konkluzji (np. o ile w świetle prawidłowych ustaleń, co do odległości obiektu, dla którego wydawana jest decyzja środowiskowa będzie można wykluczyć istotne oddziaływanie odorów na tereny, które należałoby uznać za narażone na takie uciążliwość - np. tereny mieszkalne, rekreacyjne i in.). W sprawie nie ma przesądzającego znaczenia, iż w obowiązującym prawodawstwie brak jest norm dotyczących dopuszczalnych poziomów substancji zapachowych w powietrzu (odorów). Nie wyłącza to obowiązku rozważenia tej kwestii w kontekście potencjalnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy niezbędne jest przeprowadzenie pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko, w ramach której szczegółowo byłyby rozważane a następnie określane, o ile jest możliwa lokalizacja obiektu w określonym miejscu z punktu widzenia ochrony środowiska, m.in. środki, jakie należałoby podjąć w celu ograniczenia uciążliwości obiektu dla otoczenia (art. 62 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit. b ustawy o ocenach). Dodatkowo należy wskazać, iż organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości decyzji organu I. instancji polegającej na określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Wprawdzie prawodawca zastosował myląca nazwę decyzji środowiskowej w takim jak ten przypadku (o środowiskowych uwarunkowaniach zgody), z której możnaby wnosić, iż powinna ona określać tego rodzaju wymagania. Jednak z treści regulacji normatywnych jednoznacznie wynika, iż o ile decyzja nie jest wydawana w następstwie pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko, Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 wskazuje się w niej jedynie brak potrzeby przeprowadzenia procedury, co wynika z treści art. 84 ust. 1 a contrario z art. 82 ust. 1 zdanie wstępne. W tej sytuacji jedynie na marginesie należy zauważyć, iż o ile organ uzna konieczność przeprowadzenia procedury i gdyby chodziłoby o obiekt już faktycznie zrealizowany, jest bezzasadne określenie niektórych warunków związanych z zakończonymi już etapami realizacji przedsięwzięcia (przykładowo w niniejszej sprawie - tiret 1, 3, 5, 8 i ostatnie decyzji organu I. instancji), co nie wyklucza równocześnie określenia konkretnych wymagań technicznych skutkujących potrzebą modyfikacji przyjętych i zrealizowanych rozwiązań projektowych. Nie zasadne są wywody skargi jakoby decyzja była dotknięta wadą nieważności. Słusznie wprawdzie zauważają Skarżący, że w kwestii braku potrzeby przeprowadzenia oceny jest wydawane również postanowienie (przywołany art. 63 ust. 1 lecz również ust. 2 ustawy o ocenach). Nie jest rolą Sądu ocena racjonalności prawodawcy, który pośrednio, poprzez brzmienie części wstępnej art. 65 ust. 3 ustawy o ocenach, ustanowił obowiązek uzasadniania tego rodzaju postanowień pomimo brzmienia art. 124 §2 K.p.a. w sytuacji, gdy nie przewiduje się możliwości wniesienia środków odwoławczych do tego aktu (a contrario art. 65 ust. 2 ustawy w zw. z art. 141 § 1 K.p.a.), a co za tym idzie możliwości jego zaskarżenia (art. 3 §. 2 pkt2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a równocześnie te same kwestie są przedmiotem kolejnego orzeczenia - decyzji środowiskowej, podlegającej kontroli instancyjnej oraz możliwości zaskarżenia do sądu. Konkludując należy uznać, iż orzekanie w drodze decyzji o braku obowiązku przeprowadzenia pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko (w tym sporządzenia raportu) jest, co do zasady, prawidłowe, w myśl art. 84 ust. 1 ustawy o ocenach, pomimo iż kwestie te stanowią uprzednio przedmiot innego orzeczenia (niepodlegającego zaskarżeniu postanowienia). Nie mają również znaczenia w niniejszej sprawie (wydania decyzji środowiskowej) regulacje rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Trafnie wywodzi organ administracji, iż zgodność z zawartymi w tym akcie normami nie może być rozważana w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo poza tym, iż kwestie spełnienia wymagań technicznych dla obiektów budowlanych wykraczają poza zakres Sygn. akt IV SA/Wa 717/10 niniejszego postępowania, zajmowanie w tym przedmiocie stanowiska (ewentualnej zgodności z przepisami technicznymi) byłoby dodatkowo nieracjonalne, mając na uwadze możliwość zastosowania zawartej w ustawie - Prawo budowlane instytucji odstępstw od tych wymagań (art. 9) na stosownym etapie postępowania. Nie trafne są również wywody skargi, iż wobec konieczności dokonywania uzgodnień z organami Inspekcji Sanitarnej, co do kwestie lokalizacji obiektu, w myśl rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, stanowisko tego organu na obecnym etapie postępowania miałoby być wiążące (w kwestii konieczności przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko). Z uwagi na brak wiążącego charakteru opinii, co do zasady, stanowisko Inspekcji Sanitarnej nie było dla organu administracji wiążące w przedmiotowej sprawie. Winien on był jednak, jak wskazano, odnieść się do niego, wskazując przyczyny, dla których zajął inne stanowisko w tej kwestii. Nie można też podzielić poglądu, jakoby o kwestii konieczności sporządzenia raportu przesądzała treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w odrębnej sprawie (sygn. akt VII SA/Wa 1005/07), gdzie wskazuje się na fakt, iż przedsięwzięcia może mieć wpływ na ograniczenie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy uwzględniając koszty wpisu.. Orzekając ponownie w sprawie Wójt Gminy K. uwzględnią ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. O ile uzna zasadność zmiany postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko, będzie miał na względzie iż postanowienie to (na które nie przysługują środki odwoławcze) nie korzysta z ochrony pod kątem potencjalnej jego niewzruszalności, w przeciwieństwie do ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.), czy postanowień, na które służy zażalenie a których możliwość zmiany jest ograniczona treścią art. 126 K.p.a. in fine.