IV SA/Wa 718/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku D. [...] z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem (błędnie zatytułowanym decyzja) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, z wniosku firmy D. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej budowie [...] hal handlowych i usługowych z miejscami postojowymi naziemnymi oraz wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] o nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, z wniosku firmy D. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej budowie [...] hal handlowych i usługowych z miejscami postojowymi naziemnymi oraz wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] o nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie [...] w W. W dniu 28 sierpnia 2012r. D. [...] z siedzibą w W., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia . Postanowieniem (błędnie określonym decyzja) z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o odmowie stwierdzeniu nieważności postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.. W uzasadnieniu ww. postanowienia Kolegium wskazało, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w 1 odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Oznacza to, iż dla obszarów dla których istnieje obowiązek sporządzenia planów zagospodarowania, zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu ma charakter obligatoryjny. Obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, jak wynika z art. 14 ust. 7 powołanej ustawy, powstaje, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie, jak i w literaturze, obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przeznaczonych pod obiekty wielkopowierzchniowe (o powierzchni powyżej 400 m2) wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz w dotychczasowych orzeczeniach (zob. np. wyroki z dnia 13 grudnia 2007 r., II OSK 1699/06 oraz z dnia 11 marca 2008 r., II OSK 87/07, zamieszczone w bazie danych Lex odpowiednio pod nr 451667 i 465654). Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (zob. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 64; Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 104). Kolegium przytoczyło tezę oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn akt II OSK 1531/1 0. Konkludując Kolegium, wskazało, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro organ I instancji prawidłowo zastosował art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 201 2r. nr [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji, z wniosku firmy D. o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika bowiem, iż planowana inwestycja obejmuje budowę obiektu o powierzchni handlowej - [...] m2, co w konsekwencji, w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, wymaga zawieszenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dochowując terminu ustawowego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył D. [...] z siedzibą w W., ul. [...], wnosząc o uchylenie postanowienia (błędnie zatytułowanego decyzja) Kolegium i stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są przepisami odrębnymi mogącymi nakazywać obowiązkowe sporządzenie planu dla inwestycji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2. W ocenie wnioskodawcy organ rażąco naruszył normę art. 62 ust. 2 przez wadliwą wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek inwestora nie dotyczy bowiem obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja obejmuje budowę obiektu o powierzchni handlowej - [...]m2. W świetle przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjne było zatem zawieszenie przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. T. domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji. Jednocześnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W konsekwencji należy uznać, że organ rażąco naruszył normę art. 62 ust. 2 poprzez wadliwą wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art 15 ust.3 pkt 4 ustawy. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy bowiem obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Tymczasem w uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie, jaki w literaturze obowiązek sporządzeniu planu miejscowego dla obszarów przeznaczanych pod obiekty wielkopowierzchniowe (a powierzchni powyżej [...] m2) wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy. Niemniej zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązującym do zmiany wprowadzonej przepisem art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej [...] m2" wyrazami "powyżej [...] m2". Przedmiotowa zmiana, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2007r. Okoliczności tej nie dostrzegł skład orzekający SKO, mimo zarzutów, w tym zakresie, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga formy postanowienia (art. 126 w związku z art. 158 § 1), natomiast Kolegium (w l instancji) odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia decyzją. Po czym, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy decyzję tegoż organu. Zatem formą słabszą aktu administracyjnego — postanowieniem orzeczono o bycie prawnym decyzji administracyjnej - silniejszej formie aktu administracyjnego. Wskazane okoliczności uzasadniają zdaniem skarżącego uchylenie, na postawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c ppsa, całości obu zaskarżonych rozstrzygnięć, bowiem naruszają one przepisy: prawa materialnego tj. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i z art 15 ust.3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, oraz przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że jej istota sprowadza się do rozstrzygnięcia w jakich regulacjach należy upatrywać źródeł obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wyłącznie w regulacjach przepisów odrębnych, czy też w regulacji ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez wątpienia z przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jednakże w ocenie Sądu słusznie orzekający w sprawie organ uznał, że przepis ten nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika bowiem także z przepisów art. 10 ust 2 pkt 8. w zw. z art. 10 ust 3. ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa i celowościowa, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008 r. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08, z dnia 26 października 2011r. II OSK 1531/10. Podzielając w pełni stanowisko w nich przedstawione należy wskazać, że cyt. "celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art 1 ust., 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art 1 ust 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz art. 15 ust 3 pkt. 4 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Tym samym wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącego zamieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym Planowanie przestrzenne w gminie nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści ust. 2 pkt 8 ust .3 jak zostało przyjęte wyżej. Konkludując powyższe rozważania trzeba wskazać, że słusznie orzekający w sprawie organ przyjął, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt.8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje zaś organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wydania w I instancji rozstrzygnięcia w błędnej formie tj. decyzji a nie postanowienia, bowiem nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oraz w konsekwencji nie wpłynęło negatywnie na sytuację skarżącego w zakresie zaskarżenia tegoż rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.