IV SA/Wa 719/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W decyzji z [...] października 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. S., J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., J. L., R. S., I. A., A. A., C. V., H. P. i M. T., reprezentowanych przez B. N., reprezentowaną przez r. pr. A. B., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1968 r., znak [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. Kw nr [...], stanowiącej własność spadkobierców M. R. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1968 r., nr [...]. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. S., J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., J. L., R. S., I. A., A. A., C. V., H. P. i M. T., zastępowanych przez B. N., reprezentowaną przez r. pr. A. B. oraz r. pr. R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. Kw nr [...], stanowiącej własność spadkobierców M. R. W decyzji z [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej w piśmie z 22 stycznia 2015 r. skarżący: J. S., J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., J. L., R. S., I. A., A. A., C. V., H. P., M. T. zastępowani przez r. pr. R. K. zaskarżono w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r., znak [...], doręczoną pełnomocnikowi strony 9 stycznia 2015 r. (dalej: decyzja nr II), którą organ — po ponownym rozpoznaniu sprawy — odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] września 1968 r. (dalej: decyzja wywłaszczeniowa) Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3, 15, 16, 20, 21 oraz 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: ustawa) oraz art. 29, 30 oraz 107 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] września 1968 r., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte wyjaśnienie jej podstawy prawnej; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 4) art. 138 § 1 k.p.a. w związku z 127 § 3 k.p.a. — poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r., znak [...] (dalej: decyzja nr I). Ze względu na powyższe wniesiono o: uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. w całości, a także o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r.; zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku, gdyby Sąd, wbrew argumentom przedstawionym w uzasadnieniu skargi, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji nr II w całości, wniesiono o uchylenie jej w części, w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do odszkodowania należnego za nieruchomość opisaną w skardze z 22 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną - aczkolwiek z zupełnie innych względów niż te, które zostały w niej podniesione - albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które czynią przedwczesną merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania ze skutkiem ex tunc, a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona wart. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i § 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej uczestniczki postępowania, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter uczestnika przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przy piśmie Urzędu Stanu Cywilnego, które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 14 kwietnia 2016 r., przesłano odpis skrócony aktu zgonu nr [...] na nazwisko I. A. - uczestniczki postępowania. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że I. A. urodzona [...] października 1930 r., zmarła [...] lipca 2014 r. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd powziął wiadomość o zgonie uczestniczki postępowania I. A. Powyższa informacja potwierdzona została nadesłanym w dniu 14 kwietnia 2016 r. odpisem skróconym aktu zgonu nr [...], sporządzonych przez Urząd Stanu Cywilnego w P., z którego wynika, że I. A. zmarła w dniu [...] lipca 2014 r. Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzje wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. oraz z [...] stycznia 2015 r. zostały skierowana między innymi do wymienionej osoby - z pominięciem jej następców prawnych - a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tych aktów. Powyższe oznacza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłej I. A., do której skierowano zaskarżony akt administracyjny oraz poprzedzający go akt administracyjny, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanych decyzji. W niniejszej sprawie nie zostali ustaleni spadkobiercy zmarłej uczestniczki postępowania i to z ich udziałem winno toczyć się postępowanie administracyjne, stosownie do treści art. 30 § 4 k.p.a., w świetle którego w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny mieć na względzie fakt śmierci I. A. zmarłej w dniu [...] lipca 2014 r. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie musi bowiem być przeprowadzone ponownie z udziałem wszystkich stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu m. in. poprzez umożliwienie im zajęcia stanowiska oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli we wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach ustalanych przez organy administracji publicznej. Podkreślić należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności [T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308], Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, ponownie ustali właściwy krąg stron postępowania, którym zapewni czynny w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazane uchybienia procesowe jakich dopuściły się organy orzekające w sprawie uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.