IV SA/Wa 720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. S.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zarządu Dzielnicy B. [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Zarządu Dzielnicy B. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej R. S.-M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO, "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania R.S. (dalej "skarżącej") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] (dalej również jako "przedmiotowa inwestycja"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach; Wnioskiem z dnia 4 lipca 2013 r. A.W. i D.W. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalił następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji: - obowiązującą linię zabudowy wrysowaną od strony ul. [...] , wzdłuż ścian istniejącego budynku, zgodnie z załącznikiem 2b; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oznaczonego na mapie ABCDEFA nie może przekraczać 0,32; - minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na terenie ABCDEFA wynosi 25 %; - szerokość elewacji frontowej od strony ulicy [...] (od której zlokalizowany jest wjazd i wejście max. 10 m, - maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ulicy [...] wynosi 7,50 m; - maksymalna wysokość budynku wynosi 8,00 m; - geometria dachów – dach płaski ze spadkami technicznymi, jednocześnie należy przyjąć takie rozwiązanie, aby woda deszczowa nie była odprowadzana na nieruchomości sąsiednie; - sposób zagospodarowania i zabudowy terenu nie może naruszać prawnych interesów osób trzecich wynikających z prawa budowlanego oraz prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 140 K.c). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła R.S. Zarzuciła, że w załączniku 2b do decyzji w granicy obszaru analizowanego, oznaczonej liczbami od 1 do 10 znajdują się nieruchomości o nr [...] i [...] oraz [...] i [...], które nie zostały wzięte pod uwagę w załączniku nr 2a do decyzji. Ponadto podniosła, że zaskarżona decyzja w pkt. 2.1 ustala, że szerokość elewacji frontowej dla inwestycji, ma wynosić maksymalnie 10 metrów, co jest niezgodne z faktyczną szerokością działki inwestora, która wynosi 9,23 m i co umożliwiałoby rozbudowę nieruchomości inwestora poza granicę jego działki na teren posesji należącej do skarżącej. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał postanowienie nr [...], którymi sprostował decyzję z dnia [...] października 2013 r. Został zmieniony zapis w pkt 2.1. decyzji i określono szerokość elewacji frontowej od ul. [...] max. 9,90 m. Zmieniono także zapisy w decyzji i załączniku do decyzji podnosząc, że błąd powstał podczas przepisywania decyzji na komputerze, który wyciął tabelę od poz. 38 do 41, "co spowodowało częściowe przekłamanie wyników analizy". Organ stwierdził, że błąd ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wyniki analizy mieszczą się w średnich dla obszaru analizowanego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy. W ocenie SKO kwestionowane rozstrzygnięcie nie było dotknięte wadami, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących pominięcia niektórych nieruchomości oraz ustalenia szerokości elewacji frontowej dla inwestycji na max. 10 m, organ odwoławczy podniósł, że powyższe zostało skorygowane postanowieniem prostującym z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zarządu Dzielnicy [...] , w którym organ dokonał korekt odnośnie obydwu zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Organ odwoławczy podniósł, że postanowienie to nie zostało zaskarżone. R.S. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się w ogóle do zgłaszanych przez nią w piśmie z dnia 9 września 2014 r. wątpliwości co do zasadności ustalenia maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 7,5 m, a maksymalnej wysokości budynku na 8 m. Skarżąca podniosła, że wyznaczona wysokość przedmiotowej inwestycji nie została określona na podstawie analizy wysokości wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się domki jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5 m, jak i dwupoziomowe o wysokości 3,3 m i 4,3 m, co nie zostało uwzględnione w przeprowadzonej analizie. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 lutego 2015 r. SKO wniosło o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skarżącej, że wyznaczona przez organ wysokość przedmiotowej inwestycji nie została określona na podstawie analizy wysokości budynków występujących w obszarze analizy. Należy podkreślić, że w decyzji organu pierwszej instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalonych parametrów wysokości górnej elewacji frontowej i maksymalnej wysokości rozbudowywanej nieruchomości. Z analizy, stanowiącej załącznik do decyzji wynika natomiast, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ wyznaczył, powołując się na § 7 ust. 4 rozporządzenia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w myśl § 7 ust.1 cytowanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 – jeżeli wysokość, o której mowa w ust 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Jednak w ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. W ocenie Sądu, mając na względzie treść cytowanego wyżej § 7 rozporządzenia uznać należy, że w pierwszej kolejności organy ustalając warunki zabudowy są obowiązane stosować ust. 1. Dopiero, gdy zaistnieje sytuacja opisana w ust. 3 tj. wysokość obiektów a działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, organ jest uprawniony do ustalenia parametru nowej zabudowy na poziomie średnim na obszarze analizowanym. Ust. 4 tj. dopuszczenie wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1 jest możliwe tylko w sytuacji kiedy nie można zastosować ust. 1 i istnieją podstawy do odejścia od poziomu średniego. Powyższe musi znaleźć uzasadnienie w wynikach analizy i treści decyzji. Ponadto należy to traktować jako tzw. wyjątek od ustalonych powyżej zasad i tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 i 3 i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani z uzasadnienia decyzji, ani z analizy nie wynika w ogóle aby organ dokonywał ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Tabela w analizie urbanistycznej zawiera zestawienie działek, ich powierzchni, wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych dla zabudowanych działek z obszaru analizowanego, brak jest natomiast zestawienia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (lub górnej krawędzi gzymsu, attyki) dla tych nieruchomości. Parametry te nie wynikają także ze zgromadzonego materiału dowodowego. Należy zatem stwierdzić, że ani z uzasadnienia decyzji, ani z analizy urbanistycznej nie wynika w oparciu o co ustalono, że maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 7,50 m. Organ nie powołał także podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia (który z pkt § 7). Skarżąca twierdzi, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5 m, jak i o wysokości 3,3 m, 4,3 m. Twierdzeń tych jednak nie sposób zweryfikować, ze względu na wskazany wyżej brak jakichkolwiek ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie. Zatem organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto organ ustalił maksymalną wysokość budynku na 7,50 m podczas gdy z wyżej powołanego rozporządzenia nie wynika obowiązek w tym zakresie, mowa jest tylko o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i geometrii dachu (§ 8). Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało SKO, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto Sąd doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] października 2013 r; nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 135 p.s.a.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w ceku usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga w celu jej końcowego załatwienia. Postanowienie organu pierwszej instancji o sprostowaniu decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie sądu, wkracza w merytoryczną treść orzeczenia. Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniem, że dodanie do tabeli zawierającej wyniki analizy obszarowej sześciu dodatkowych działek (w poz. od 36 do 41) nie zmienia w sposób istotny decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sam organ w omawianym postanowieniu przyznaje, że błąd ten spowodował "częściowe przekłamanie wyników analizy". Konieczne było dokonanie ponownych obliczeń, czego konsekwencją było ustalenie innej szerokości elewacji frontowej rozbudowywanego budynku (w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy szerokość ta wynosi maksymalnie 10 m, zaś w postanowieniu o sprostowaniu – max. 9,90 m.). W ocenie Sądu w tym przypadku doszło do na ruszenia art. 113 k.p.a. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone przepisami art. 113 k.p.a. Celem postanowienia o sprostowaniu nie może być korygowanie rozstrzygnięcia ani też nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r., II OSK 581/06). W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że SKO wadliwie uznało, że decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy została sprostowana omawianym wyżej postanowieniem. Dodatkowo SKO wskazało, że postanowienie to nie zostało zaskarżone. Tymczasem R.S. i R.M. pismem z dnia 9 września 2014 r. zakwestionowali postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie sprostowania decyzji o warunkach zabudowy, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało już po wniesieniu niniejszej skargi dwa postanowienia z dnia [...] marca 2015 r.: - po rozpatrzeniu zażalenia M., stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia; - po rozpatrzeniu zażalenia R.S., utrzymało w mocy przedmiotowe postanowienie. Zatem SKO wydając zaskarżoną decyzję błędnie uznało, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki było ostateczne. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uchylenia omawianych orzeczeń. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności winien sporządzić nową analizę, wobec uchylenia postanowienia o sprostowaniu, poczynić w niej ponowne ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i szerokości elewacji frontowej z podaniem podstawy prawnej i wyliczeń uzasadniających przyjęte parametry. Organ ma obowiązek płynący z § 6 rozporządzenia uwzględnienia, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20% a inną o ile wynika to z analizy (§ 6 pkt 2). Zarówno więc w przypadku ustalania szerokości elewacji frontowej jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odstąpienie od zasady określania tych parametrów musi znaleźć uzasadnienie matematyczne w analizie. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione.