IV SA/Wa 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" w części obejmującej jego: § 18, § 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 20 ust. 2, § 21. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) w dniu [...] września 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej Prokurator, Skarżący) pismem z 29 grudnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) poprzez: 1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 18 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym "psa zagrażającego otoczeniu", 2) niewypełnienie delegacji ustawowej poprzez odwołanie się w § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu do bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu poprzez określenie warunku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości, na której jest ona prowadzona, co jest zbyt ogólne, aby adresaci normy mogli go dochować, 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 2 Regulaminu przez ograniczanie przedmiotu działalności rolniczej (dot. utrzymywania zwierząt gospodarskich) do potrzeb własnego gospodarstwa domowego, 5) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 21 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na obszary nieruchomości zabudowanych, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, a mianowicie w zakresie przepisów: § 18, § 20 ust. 1 pkt 1 i 2, § 20 ust. 2, § 21 przedmiotowego Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rada Gminy [...] reprezentowana przez Wójta podała, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]) przyjęła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Rada Gminy [...] wskazała, że wobec tego wyraziła przekonanie, że postępowanie co do zarzuconej nieważności poprzednio obowiązującego Regulaminu jest bezprzedmiotowe. Stąd wnioskowała o umorzenie tego postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sprawa niniejsza została więc rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Przechodząc do jej meritum należy mieć na względzie, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). Stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji może więc chodzić również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Może się bowiem zdarzyć, że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, ewidentne przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Poza tym co do zasady w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające modyfikujące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic, chyba że jest to wierne jego przytoczenie. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy także zaznaczyć, że Prokurator wyraźnie zaznaczył we wniesionej skardze, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia [...] września 2018 r. nr [...], opublikowana w Dz. U. Woj. [...]. z 2018 r., poz. [...]) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Wobec tego Sąd dokonał oceny legalności przedmiotowej uchwały we wskazanym jej brzmieniu nadanym w 2018 r. Wobec regulacji art. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na datę wejścia w życie przedmiotowej uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2018 r. nr [...]oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, należało podzielić zarzuty Prokuratora i uznać, że wszystkie wymienione w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa i musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności w tej części załącznika do rzeczonej uchwały, mimo zastąpienia jej nową uchwałą w tym przedmiocie – z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Zaskarżona uchwała podczas swego obowiązywania wywoływała bowiem skutki prawne, także w tej części, w której Sąd stwierdził jej nieważność. Spośród postawionych regulaminowi zarzutów, Sąd stwierdził zatem rażące naruszenie prawa w postaci istotnego przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]" w zakresie jego: § 18, § 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 20 ust. 2 oraz § 21. Zgodnie z § 18 Regulaminu, na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, przy czym właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad zachowaniem. Trafne jest stanowisko Prokuratora, że jakkolwiek nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., to jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany § 18 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, przy tym bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Wykluczył bowiem możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli. Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd Sąd podziela, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, a więc takiego ich traktowania, które nie uwzględnia potrzeb zwierzęcia i nie zapewnia mu opieki oraz ochrony. Obciążenie właścicieli określonych psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane w sposób rażąco wadliwy także z uwagi na pominięcie wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożone na właścicieli psów obowiązki są bowiem z jednej strony daleko idące i wkraczają w sferę władztwa nad zwierzęciem, a z drugiej strony nie gwarantują osiągnięcia ratio legis ustawy w zakresie zabezpieczenia zdrowia i życia oraz mienia innych mieszkańców przed agresją zwierząt. W efekcie, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do przypisywania odpowiedzialności z tytułu wykroczenia za zachowania nie mogące obiektywnie stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15 – CBOSA). Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. W myśl natomiast § 2 tego przepisu - kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. Komentatorzy zauważają zaś, że celem, który winien być osiągnięty, jest panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Nie można też pominąć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras może także nie zapewniać bezpieczeństwa (por. W. Kotowski, komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Słusznie zauważył też Prokurator, że w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wobec tego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych psów zagrażających otoczeniu na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych i naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a więc być nadmierne. Przepisy Regulaminu nie dopuszczają zaś żadnych wyjątków, w tym nie pozwalają na puszczenie psa wolno przy zachowaniu nad nim kontroli. Zasadnie zauważył poza tym Prokurator, że posłużono się pojęciem niedookreślonym "psa zagrażającego otoczeniu", które to sformułowanie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacyjną. Za przekraczającą upoważnienie ustawowe, określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. należało uznać także postanowienia § 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz w § 20 ust. 2 Regulaminu. Wskazany przepis ustawy upoważnia lokalnego prawodawcę do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, treść tego przepisu przesądza zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a może się jedynie odnosić do określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości. Poza tym nie pozwala na wskazywanie przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony. Co do zapisu Regulaminu, przewidującego wymóg posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających warunki ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w których dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich, to przepis ten nie ma charakteru normatywnego, a jedynie informacyjny. Poza tym błędnie podaje, że ustawa Prawo budowlane określa wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, w sytuacji, gdy wymagania takie unormowane są w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a więc w odrębnym akcie prawnym - rozrządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowania. Słusznie dostrzegł Prokurator, że przepisy zamieszczone w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy - ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - z uwzględnieniem specyfikacji danej gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może też wkraczać w dziedziny regulowane odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi. W § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu określono warunek ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że warunek ten jest w zbyt ogólny sposób sformułowany, by adresaci normy mogli go dochować. Pozostawia też zbyt dużą swobodę interpretacyjną, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów tej normy prawnej. Z kolei zgodnie z § 20 ust. 2 Regulaminu na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Regulacja określona w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie upoważnia zaś do ograniczania przedmiotu działalności rolniczej (dot. utrzymywania zwierząt gospodarskich) do potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Przedmiotowe postanowienie Regulaminu prowadzi zatem do nieuzasadnionego i pozbawionego podstaw prawnych ograniczenia praw jednostki. Słuszny był także zarzut skargi co do § 21 Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów na terenie danej gminy, które ze względu na realizowane funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Błędnie zatem, z rażącym naruszeniem prawa w § 21 Regulaminu, przewidziano objęcie tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy (taki pogląd wyrażany jest w orzecznictwie Sądów administracyjnych, a skład orzekający w niniejszej sprawie go podziela (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Po 431/18, LEX nr 2520291; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. II SA/Łd 89/18, LEX nr 2469076). Skoro ustawodawca w ustawie nie nałożył jedynie wymogu określenia terminów deratyzacji, co mogłoby świadczyć o tym, że chciał objąć deratyzacją wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy, to oznacza to, że poza terminami deratyzacji w regulaminie winno zostać też określone podlegające wyznaczeniu obszary deratyzacji. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem, że objęcie tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości stanowi poważne naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie. W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.