IV SA/Wa 733/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej w dalszej części Kpa), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "M." po w. s., w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.), postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009r. na mocy art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753, ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono zdanie drugie wskazujące wojewodę, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. W związku z powyższym obecnie, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Brak jest zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 127 §3 Kpa, J. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r.. We wniosku skarżąca podniosła, że w wyniku postępowania scaleniowego M. i S. małż. B. - jej rodzicom wydzielono grunty o powierzchni mniejszej o 20% w stosunku do gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne posiadanych przed scaleniem. Grunty te zostały przeznaczone na poszerzenie drogi i nie wypłacono za nie odszkodowania. Ponadto, J. B. podniosła, że jej matka wniosła pisemny "sprzeciw" od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r., który nie został rozpatrzony. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 201l r. Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 201l r. W uzasadnieniu wskazał, iż projekt scalenia gruntów obszaru "M." został zatwierdzony w pierwszej instancji decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...] oraz w drugiej instancji decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...]. Zgodnie z art. 157 §1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż postępowania w trybach nadzwyczajnych traktowane są jako postępowania administracyjne w nowej sprawie. Właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się więc z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. A zatem, przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 Kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym, zdaniem organu, obecnie w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. W przedmiotowej sprawie to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. byłoby zatem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obszaru p.n. "M." pow. s., w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., domagając się wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe unormowania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2011r. naruszają przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu koniecznym było ich uchylenie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładni przepisów prawa, wskazujących na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "M." pow. s., w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 Kpa. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Z kolei w art. 17 Kpa wskazane są kryteria określające organy wyższego stopnia w obowiązującym stanie prawnym. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1173/08, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt i OSK 636/09). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "M." pow. s., w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B., wydana została w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U Nr 3, poz. 13). Ustawa ta została uchylona na mocy art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U Nr 11, poz. 80 ze zm.). Obecnie kwestie związane ze scalaniem i wymianą gruntów uregulowane są w ujednoliconej w 2003 r. wersji w/w ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.). Art. 3 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009r. wskazywał, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był zaś wojewoda. Artykuł ten zmieniony został przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U.09.92.753) i z dniem 1 sierpnia 2009 r. otrzymał on brzmienie: "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2." Pominięto zatem zdanie drugie tegoż przepisu, które wskazywało wprost wojewodę jako organ odwoławczy w sprawach scaleń i wymiany gruntów. W chwili obecnej z w/w przepisu nie wynika więc właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. W tej sytuacji należy odwołać się do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 §2 pkt 6 Kpa, który stanowi, iż organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2011r. Sygn. akt I OW 78/11 cyt. "właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 kpa ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli jednak ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu". Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 Kpa należy w niniejszej sprawie uznać ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 wskazuje, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro więc ustawodawca wskazał na właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych do właściwości innych organów tej administracji, a jednocześnie wskazał na właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, to znaczy, że w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych do właściwości innych organów, organem także wyższego stopnia jest wojewoda. Przyjąć zatem należy, iż organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, jest obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie- wojewoda. Skoro więc Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach wydając decyzję z dnia 5 października 1970 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "M." pow. s., w części dotyczącej gruntów, położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B., orzekała jako organ odwoławczy (którym obecnie byłby wojewoda) - to organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności w/w decyzji będzie obecnie, zgodnie z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 ust 2 Kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co prowadzi do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zaś orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zapadło w oparciu o art. 205 § 2 w/w ustawy.