IV SA/Wa 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], zmienionej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość, oznaczona jako działki o numerach: [...] o pow. 0,0410 ha, [...] o pow. 0,0138 ha, [...] o pow. 0,0683 ha, położona w gminie B., w obrębie M., ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] odcinka obwodnicy północnej aglomeracji [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 58.536 zł na rzecz Gminy B. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, zwana dalej: "specustawą drogową"), tj. o kwotę 2.926,80 zł, jak również zobowiązał Prezydenta Miasta B., jako zarządcę drogi krajowej w mieście na prawach powiatu, do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie, wobec czego stała się ona ostateczna w dniu 21 lutego 2012 r. Wnioskiem z dnia 2 marca 2012 r. Prezydent Miasta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 155 k.p.a. zwrócił się do Wojewody [...] o zmianę ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. poprzez ustalenie terminu na wypłatę odszkodowania do dnia 30 listopada 2012 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił zmiany decyzji, a następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i orzekł o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie pkt 4 w ten sposób, że zobowiązał Prezydenta Miasta B. do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2012 r. Prezydent Miasta B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2011 r. wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta B. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta B. podnosząc, że decyzja Wojewody [...] jest trwale niewykonalna oraz że Minister w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister stwierdził, że w decyzji z dnia [...] września 2013 r. prawidłowo wskazano, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych, przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Nie ulega wątpliwości w ocenie Ministra, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Organ stwierdził, że przywołany przepis nie określa podmiotu zobowiązanego do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, lecz odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych m.in. w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm., dalej zwana: "u.f.i.t.l."). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia - w odniesieniu do dróg krajowych, przez samorząd województwa - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, przez samorząd powiatowy - w odniesieniu do dróg powiatowych. Stosownie do ust. 2 ww. przepisu, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Natomiast w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast (art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l.). Minister wskazał, że biorąc pod uwagę odesłanie, zawarte w art. 22 ust. 1 specustawy drogowej należy uznać, że podmioty te zobowiązane są do ponoszenia kosztów nabywania nieruchomości pod drogi, a więc także do wypłaty odszkodowania. Organ nadzoru podniósł, że specustawa drogowa w art. 1 ust. 2 stanowi, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Minister wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej: "u.d.p."), w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 20 pkt 17 u.d.p., do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W związku z powyższym, zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi. Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której realizacja inwestycji drogowej finansowana jest ze środków budżetu gminy i uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest Gmina B. Organ nadzoru stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w mieście na prawach powiatu jest prezydent tego miasta, a przepisy prawa nie ustanawiają w tym względzie żadnego wyjątku. Zdaniem Ministra, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo zobowiązano Prezydenta Miasta B. do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy B. Jednocześnie organ podkreślił, że poza zakresem zainteresowania organów ustalających odszkodowanie pozostaje kwestia obowiązków podatkowych powstałych na skutek wypłaty należnego odszkodowania. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania może dojść do konfuzji podmiotu uprawnionego do jego otrzymania i zobowiązanego do jego wypłaty. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której podmiot musi wypłacić odszkodowanie sam sobie. Taka sytuacja, w ocenie Ministra, nie prowadzi do niewykonalności decyzji, bowiem decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji spowodowana jest istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas, a miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Minister podniósł, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane zdaniem organu za przesłankę niewykonalności decyzji. Reasumując Minister stwierdził, że analiza kwestionowanej decyzji i całości akt sprawy nie wskazuje, aby decyzja ta obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadliwością dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta B. (dalej: "Prezydent"), zarzucając jej brak odniesienia się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej w szczególności twierdzenia, że kwestionowana decyzja nie może zostać wykonana ze względu na tożsamość podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz podmiotu uprawnionego do jego otrzymania. Skarżący podniósł, że budżet wierzyciela jak i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy, co doprowadzi do konfuzji praw, czyli wygaśnięcia zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Wypłata odszkodowania zasiliłaby ten sam budżet, z którego wcześniej miałaby wystąpić wypłata tego samego odszkodowania. Z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych, taka czynność jest niemożliwa do faktycznej realizacji i miałaby charakter fikcyjny, przy czym nawet fikcyjna czynność wypłaty odszkodowania w ramach tego samego budżetu będzie rodzić konsekwencje podatkowe. Powstanie bowiem obowiązek uiszczenia podatku od towarów i usług z tytułu odpłatnej dostawy towarów. Z kolei zapłata tego podatku stanowić będzie nieuzasadnione uszczuplenie budżetu Gminy B. Skarżący w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 1270, zwana dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Wyjaśnić trzeba, że będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja Ministra została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organu administracyjnego o braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., zmieniona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, była obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a prowadzących do stwierdzenia jej nieważności. Za prawidłowe należy uznać, wbrew zarzutom skargi, wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym, w myśl art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Zauważyć także trzeba, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ww. ustawy nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 u.f.i.t.l. stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołane wyżej przepisy jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej - do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Poglądy takie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już we wcześniejszych wyrokach i należy uznać je za jednolite i ugruntowane (np. wyrok z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1910/12, z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2055/12, z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 704/13, z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2253/13, publ. cbois.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi krajowej, położona jest w granicach Gminy Miasta B., które – co nie ulega wątpliwości – jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, powinno być wypłacone przez Prezydenta. W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organów co do podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania jest zgodne z prawem. Niezasadnie zatem skarga zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty, związane z rzekomą niewykonalnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II). Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Żadna z takich sytuacji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą niewykonalności. Ponadto należy zauważyć, że Prezydent nie podnosił zarzutu niewykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu odszkodowania, kiedy ubiegał się o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie przesunięcia terminu płatności, argumentując to brakiem środków na koncie. Decyzja ostateczna była również badana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na skutek wniesienia odwołania od odmowy jej zmiany. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego w tej sprawie, poczynając od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu odszkodowania, skarżący nie kwestionował prawidłowości ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie działki od Gminy B.; uczynił to dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu, w dacie wydawania ww. decyzji była ona dla skarżącego wykonalna. Natomiast kwestia sposobu spełnienia zobowiązania wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją ostateczną pozostaje poza właściwością organów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dotychczasową linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony (por. wyroki NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, Lex nr 484998, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt GSK 686/09, Lex nr 746103). Sąd w pełni podziela również stanowisko organu, że konfuzja podmiotu uprawnionego do otrzymania należnego odszkodowania i zobowiązanego do jego wypłaty nie prowadzi do niewykonalności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.