IV SA/Wa 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skarg J.S., W. S., J. S., M. K., A.D. , B. D., J. P. oraz Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J.S., W. S., J. S., M. K., A.D. , B. D., J. P solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika Prezydenta W. oraz odwołania wniesionego przez adwokata R.N., pełnomocnika J.S., W. S., J.S., M.K., A. D., B. D., J.P. i I.S. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wydanej w sprawie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stan sprawy jest następujący. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.: - orzeczono o zwrocie na rzecz wskazanych wyżej osób nieruchomości stanowiącej aktualnie własność miasta W., położonej w W. przy ulicy [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne z obrębu [...] o numerach: [...] (pow. 0,0671 ha), [...] (pow. 0,0125 ha), [...] (pow. 0,0832 ha) oraz projektowana działka nr [...] (pow. 0,0217 ha); - zobowiązano wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości opisanej w punkcie uprzednim w wysokości 12 183,00 (słownie: dwanaście tysięcy sto osiemdziesiąt trzy złote 00/100) proporcjonalnie do wysokości przyznanych im udziałów w prawie własności przedmiotowego gruntu; - orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej aktualnie własność miasta W., położonej w W. przy ulicy [...] oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (pow. 0,0196 ha). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta [...] stwierdził, że w przypadku działek o nr ew. [...] (pow. 0,0671 ha), [...] (pow. 0,0125 ha), [....] (pow. 0,0832 ha) oraz projektowanej działki nr [...] (pow. 0,0217 ha) zaistniały podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż stosownie do art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r, poz. 1774 ze zm.) stały się one zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1975 r., wydanej przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...]. Natomiast co do części działki nr [...] z obrębu [...] cel przewidziany decyzją wywłaszczeniową tj. budowa bazy magazynowo-sprzętowej został zrealizowany, co uniemożliwia zwrot tej działki. Odwołanie od powyższej decyzji w części odmawiającej zwrotu części działki nr ew. [...] wnieśli zarówno spadkobiercy poprzedniego właściciela tj. J.S., W. S., J. S., M.K., A.D., B.D., J.P. i I.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Po wniesieniu odwołania, co miało miejsce w dniu [...] lutego 2015 r., jedna z odwołujących tj. I.S. zmarła, co miało miejsce w dniu [...] marca 2015 r. (k. 23 akt sądowych). Odwołanie od wskazanej decyzji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oraz wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania złożył z kolei Prezydent W.. Wojewoda [...] rozpoznał odwołania wszystkich podmiotów, w tym także osoby zmarłej i w dniu [...] stycznia 2016r. wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.S., W.S., J.S., M.K., A.D., B.D., J.P. i I.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga I. S. została postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2016r. prawomocnie odrzucona (k. 33 akt sądowych). Skarżący podnieśli: - naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż w sprawie niniejszej nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia podczas gdy organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w zakresie obecnej działki ewidencyjnej nr [...] była zbędna podmiotowi wywłaszczającemu już w styczniu 1985 roku w chwili przekazania bazy magazynowo-sprzętowej nowemu użytkownikowi; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2015 roku w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w zaskarżonej części; - naruszenie przepisu art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie daty rozpoczęcia realizacji inwestycji na cel której dokonano wywłaszczenia w kontekście jej zbędności na cele wywłaszczenia z powodu braku rozpoczęcia prac w okresie 7 lat od chwili jej wywłaszczenia; - naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu przejawiający się w powieleniu treści uzasadnienia prawnego z treści decyzji organu I instancji; - naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku (znak: [...]) o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. Nadto wnosi o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Z kolei skarga wniesiona przez Prezydenta W. podnosi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków z niego nie wynikających, w zakresie, w jakim organ odwoławczy: - dokonał ustaleń faktycznych na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1987, 1990 i 1997 z pominięciem wnikliwej oceny zdjęcia z 1982 r., w sytuacji, gdy z decyzji nr [...] wynika czasowy charakter inwestycji w postaci drogi dojazdowej do bazy magazynowo-sprzętowej, a na zdjęciu z 1982 r. wyraźnie widać, iż wywłaszczona pod drogę dojazdową działka służy celowi wywłaszczenia; - pominął w analizie materiału dowodowego fakt, iż decyzja nr [...] ustalająca lokalizację drogi dojazdowej do bazy magazynowo-sprzętowej [...] przy ul. [...] jest decyzją o lokalizacji inwestycji czasowej, - pominął w ocenie materiału dowodowego okoliczność wynikającą z dokumentów, iż baza magazynowo-sprzętowa została wybudowana do stycznia 1985 r., co mogło mieć wpływ na dalszy sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...], które zostały wywłaszczone pod drogę dojazdową; - dokonał ustaleń faktycznych na podstawie opracowania geodezyjnego polegającego na wykreśleniu działek ewidencyjnych archiwalnych i aktualnych działek nr [...] na zdjęciu lotniczym z 1990 r., podczas gdy w dacie tej przedmiotowe działki mogły być już inaczej zagospodarowane niż wynikało by to z celu wywłaszczenia; - nie dokonał ustalenia stanu zagospodarowania działek nr [...] od momentu wywłaszczenia, dokonując tej analizy dopiero od 1987 r. - błędnie przyjął, iż ze względu na datę wystąpienia spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, istotne dla sprawy znaczenie ma sposób zagospodarowania działek uwidoczniony na zdjęciu z 1990 r., podczas gdy sposób zagospodarowania działek powinien być ustalony na okres od dnia wywłaszczenia, bowiem cel wywłaszczenia mógł być zrealizowany wcześniej niż w roku 1990, a dalsza zmiana sposobu zagospodarowania gruntu nie ma wpływu na fakt, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarga na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegały uwzględnieniu, bowiem Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do uchybienia przepisom, choć skutkujący stwierdzeniem nieważności zarzut nie został podniesiony przez skarżących. Sąd jednakże jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." wszelkie stwierdzone wadliwości, niezależnie od zarzutów skargi. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r. została doręczona zmarłej I.S., która jak wynika z aktu zgonu złożonego do akt sądowych (k 23), zmarła w dniu [...] marca 2015r. tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd uznał wobec powyższej, bezspornie wykazanej na etapie postępowania sądowego okoliczności, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Mianowice w takiej sytuacji zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Z konstrukcji przepisów p.p.s.a. regulujących rodzaj i przesłanki wydawanych rozstrzygnięć przez sąd wojewódzki wynika, że tego rodzaju uchybienie przepisom powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji niezależnie czy stwierdzone uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. W niniejszej sprawie natomiast Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań, prowadzić postępowań odwoławczych i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 22 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 857/14 i powołane tamże wyroki). Nie ma przy tym znaczenia, czy organy prowadząc postępowanie wiedziały, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Powinny bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie obydwu skarg, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). W tej sprawie – ponieważ zmarła I.S. była adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż nakładała ona na nią konkretne obowiązki, jak również nadawała uprawnienia - uczestnikami postępowania i adresatami drugiej decyzji winni być następcy prawni zmarłej. Prawa majątkowe regulowane tą decyzją mają charakter zbywalny i dziedziczny. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu spadkobierców, których należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności podniesionych w skargach zarzutów. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Oznacza to konieczność uzyskania do akt orzeczenia stwierdzającego nabycie spadku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.