IV SA/Wa 756/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi S. O., A. K., B. K., E. W., H. E., H. O., H. S., J. W., K. O., M. O., P. O., V. S., Z. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania H. O., B. K., V. S., A. K., H. E., H. S., M. O., Z. O., E. W., P. O., S. O., J. W., K. O. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ul. Z., stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu przez przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 1.746 m² z ogólnej pow. 14.103 m² (działki nr [...],[...] i [...]) położonej w [...] przy ul. Z., stanowiącej współwłasność J. O., J. E. O., J. O., A. O., A. K., T. – A. K. oraz H. E. W treści orzeczenia zawarto informację, że część nieruchomości o pow. 1.746 m² została przeznaczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] maja 1977 r. pod budowę magistrali sieci cieplnej. Odszkodowanie ustalono w kwocie 31.428 zł. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. S. O. wniósł o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] października 2007 r. z wnioskiem o zwrot wystąpili również: E. W., P. O., H. E., A. O., S. O., M. O., Z. O., H. S., B. K., V. S., A. K. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. do wniosku o zwrot przedmiotowego gruntu przyłączyły się K. O. i J. W., spadkobierczynie po S. O. O zwrot przedmiotowej nieruchomości wniosła również H. O. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podkreślono, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel publiczny polegający na budowie magistrali sieci ciepłowniczej, dla której została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...], został zrealizowany na całości nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. K., V. S., A. K., H. E., H. S., M. O., Z. O., E. W., P. O., S. O., J. W., K. O. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezmierzający do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak dokładnego wyjaśnienia w decyzji jaka część wywłaszczonej działki została przeznaczona na inwestycję celu publicznego określoną w decyzji wywłaszczeniowej, brak wyjaśnienia stronom postępowania powodów, dlaczego organ pierwszej instancji przyjął za strefę buforową całość wywłaszczonej działki, 2) art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepoddający się kontroli instancyjnej, w szczególności brak ustalenia konieczności wyznaczenia pasa buforowego zajmującego całą część wywłaszczonej działki, a także okoliczność dotyczącą posadowienia w nieruchomości przewodów kanalizacyjnych, których wykonanie nie było określone w decyzji wywłaszczeniowej, 3) art. 107 § 1 Kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób uniemożliwiający identyfikację stron postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosowanie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 137 powoływanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. Z., stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod budowę magistrali cieplnej. Potwierdza to załączona do akt sprawy mapa sytuacyjna terenu położonego w [...], dzielnicy [...], ul. P., K., A., K. dla celów wywłaszczeniowych z dnia [...] stycznia 1978 r., oraz będąca załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] maja 1977 r. mapa sytuacyjno – wysokościowa terenu położonego w [...] , dzielnicy [...] przy ul. K. Zdaniem organu drugiej instancji, powyższa inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia została zrealizowana, na co dowód stanowi znajdujący się w aktach sprawy protokół nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. przekazania – przyjęcia do eksploatacji inwestycji M. M. – sieć parowa. Analiza mapy zasadniczej również potwierdza, iż przez teren przedmiotowej działki przebiegają urządzenia infrastruktury podziemnej tj. sieci ciepłownicze (2 rury o średnicy 0.5 m każda) wraz z przewodami odprowadzającymi parę techn. oraz przewody kanalizacyjne. Ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia lotniczego pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na którym uwidoczniona jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na dzień [...] maja 1982 r. (tj. 3 lata po wywłaszczeniu), wynika, że roboty budowlane dotyczące budowy magistrali cieplnej zostały ukończone. Na zdjęciu tym wyraźnie widać ślady pozostałe po wykopach. Ponadto za realizacją celu przemawia również fakt, iż [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...] S.A. poinformowały, iż zostały podłączone do magistrali sieci ciepłowniczej od strony ulicy P. w 1984 r. (pismo z dnia [...]listopada 2014 r.), a także znajdująca się w aktach wywłaszczeniowych notatka z dnia [...] lipca 1978 r., w której współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości A. K. oświadczył, iż odszkodowanie za zniszczoną roślinność zostało już wypłacone, tym samym potwierdzając rozpoczęcie prac na przedmiotowym terenie. Organ drugiej instancji wskazał również, iż postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji odbyło się przy poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 Kpa, a rozwiniętej w art. 77 § 1 Kpa, zasady prawdy obiektywnej. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w toku tego postępowania znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu i zostało uzasadnione, w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja została skierowana do wszystkich stron postępowania, a brak imiennego wskazania w zaskarżonej decyzji kogo reprezentuje pełnomocnik D. G. nie wpływa na naruszenie prawa stron – wnioskodawców, skoro skutecznie złożyły one odwołanie, realizując tym samym prawo do ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., S. O., P. O., Z. O., H. S., J. W., E. W., M. O., K. O., B. K., A. K., V. S. oraz H. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili oni naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu dotyczących obszaru działki przeznaczonej na inwestycję celu publicznego, wyznaczenia strefy buforowej, a także kwestii przeznaczenia części działki na inną inwestycję niż wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz doprowadziło do sytuacji, w której postępowanie nie toczyło się w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, 2) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez pominięcie okoliczności złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji również przez H. O., 3) art. 107 § 1 Kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób uniemożliwiający identyfikację stron postępowania oraz pominięcie faktu złożenia odwołania przez H. O. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi, a organami administracji publicznej koncentruje się na tym, czy istniała możliwość zwrotu wywłaszczonej w 1979 r. nieruchomości o pow. 1746 m2 (dawne działki nr [...],[...] i [...]) zawierającej się w obecnej działce nr [...], a jeżeli tak, to czy przedmiotowy grunt w całości bądź w części stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ugn. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Według ust. 2 art. 137 ugn jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) pkt 2 art. 137 ust. 1 ustawy utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i jednocześnie przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed 2004 r., cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało zbadać w pierwszej kolejności, czy wskazany wyżej wyrok TK, modyfikujący zakres przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ma zastosowanie w przypadku skarżących. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r., wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zostały zaś złożone w latach 2006 r., 2007, 2010, 2014 r. Pozostaje zatem ustalenie, czy przed złożeniem pierwszego wniosku o zwrot spornej nieruchomości zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z akt sprawy (załącznika z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...], decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1977 r., nr [...] i stanowiącej jej załącznik mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali: 1:1000 z dnia [...] kwietnia 1977 r. obrazującej przebieg planowanej magistrali parowej, wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1978 r., ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1979 r.) sporny grunt (teren o pow. 1746 m2 usytuowany pomiędzy ul. M., a Z.) został wywłaszczony na cel publiczny – budowę magistrali cieplnej na odcinku od ul. M. do ul. P. z przeznaczeniem dla północnych dzielnic prawobrzeżnej [...]. Cel wywłaszczenia został zrealizowany w I poł. lat 80-tych XX w. Potwierdza to protokół z dnia [...] listopada 1981 r., nr [...] przekazania-przyjęcia inwestycji do eksploatacji magistrali parowej "[...]", zdjęcie lotnicze z 1982 r., pismo [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. z dnia [...] listopada 2014 r. o podłączeniu Zakładu do sieci ciepłowniczej przy ul. P. w 1984 r. Na przedmiotowym gruncie przebiega sieć parowa [...] (dwa przewody ciepłownicze), a teren jest zakrzaczony i nie zawiera naniesień budowlanych, co wynika z oględzin nieruchomości (protokół z dnia [...] września 2013 r.), mapy zasadniczej z dnia [...] maja 2013 r., pisma D. W. S.A. z dnia [...] czerwca 2013 r. Z pisma D. W. S.A. z dnia [...] grudnia 2014 r. (podmiotu władającego spornym terenem – informacja z rejestru gruntów z dnia [...] października 2014 r.) wynika, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] obrazuje istnienie na spornym terenie pasa eksploatacyjnego o szerokości 30 m. To stanowisko jest zbieżne z treścią załącznika do decyzji lokalizacyjnej nr [...] w postaci wytycznych urbanistycznych, z których wynika, że teren zajęty pod magistralę jest przeznaczony pod zieleń ochronną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego m. st. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. Trafne jest zatem stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie przedmiotowy grunt czy to w całości, czy w części nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionują wywłaszczenie tak dużego terenu pod budowę 2 przewodów ciepłowniczych, w szczególności wyznaczenia strefy buforowej o szerokości 13 m i 17 m z obu stron przewodów ciepłowniczych. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że niniejsza sprawa (zwrotowa) dotyczyła wyjaśnienia, czy sporna nieruchomość lub jej część przed złożeniem pierwszego wniosku o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przedmiotem tej sprawy nie była ocena legalności decyzji lokalizacyjnej z 1977 r., czy też decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. w aspekcie zgodności z prawem wyznaczenia strefy buforowej (ochronnej, eksploatacyjnej) i przeznaczenia pod teren inwestycji takiej, a nie innej powierzchni spornego terenu, w szczególności w kontekście przesłanki "niezbędności" terenu o pow. 1746 m2 na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64 ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy nie była też ocena, czy przeznaczenie spornego terenu pod inwestycję polegającą na budowie w gruncie magistrali ciepłowniczej uzasadniało tzw. pełne wywłaszczenie poprzez odjęcie prawa własności (art. 4 ustawy wywłaszczeniowej). Jeżeli chodzi o to ostatnie zagadnienie, to trzeba wskazać, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zrealizowanie celu wywłaszczenia poprzez wybudowanie przewodów ciepłowniczych w spornym gruncie nie mogło świadczyć o "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skoro taki był cel wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie, a ten cel został zrealizowany, to nie można uznać, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i przez to stała się Skarbowi Państwa "zbędna" w rozumieniu art. 137 ugn. Sąd zwraca uwagę, że pogląd odnoszący się do tego, iż znajdujące się pod powierzchnią ziemi urządzenia techniczne nie stanowią powodu odmowy zwrotu nieruchomości odnosi się do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości pod którą położona jest infrastruktura techniczna (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 999/14). Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że Prezydent [...] w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazał stron postępowania i skierował decyzję do osób zmarłych Sąd zauważa, że na stronie pierwszej i drugiej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. są wskazane strony postępowania zwrotowego. Trafnie wskazali skarżący, że organ I instancji nie dostrzegł tego, że S. O. zmarł w 2008 r., a A. O. zmarł w 2013 r. Rację mają też skarżący, że – co do zasady – skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest traktowane jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wyjątkiem jest jednakże sytuacja, gdy co prawda organ nie dostrzegł tego, że w toku postępowania zmarły niektóre osoby będące stronami w sprawie, ale w postępowaniu zapewniony został udział spadkobiercom dotychczasowych stron postępowania. Taka sytuacja nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10). Ten przypadek zaistniał w niniejszej sprawie, ponieważ K. O. i J. W. jako spadkobiercy po S. O. oraz H. O., E. W., P. O. i S. O. jako spadkobiercy po A. O. zgłosili swój udział w sprawie (odpowiednio: pismo z dnia [...] listopada 2010 r. i pisma z dnia [...] czerwca 2014 r.). Z treści decyzji organu I instancji wynika, że Prezydent [...] te osoby traktował jako strony postępowania. Wobec tego nie można uznać, że tego rodzaju uchybienie mogło stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia przez Wojewodę [...] odwołania H. O. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie zostało niefortunnie zredagowanie odwołanie przez pełnomocnika skarżących adw. D. G. W podaniu tym pełnomocnik stron oznaczając jako strony osoby odwołujące się, które reprezentuje nie wymienił H. O. Dopiero w dalszej części odwołania wskazał jako jeszcze jedną stronę odwołującą się H. O. Sąd zwraca jednak uwagę, że organ odwoławczy dostrzegł ten fakt, co wynika ze strony [...] zaskarżonej decyzji i jej rozdzielnika egzemplarzy, gdzie wskazano, że do odwołania załączono pełnomocnictwo udzielone przez H. O. adw. D. G. i wymieniono tegoż pełnomocnika jako adresata decyzji reprezentującego H. O. W tych konkretnych okolicznościach Sąd uznał, że brak wskazania przez Wojewodę [...] jako odwołującej się H. O. nie mógł być potraktowany jako uchybienie prowadzące do uwzględnienia skargi. Tego rodzaju omyłka w treści decyzji miała charakter nieistotnego naruszenia prawa i podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 Kpa, co też uczynił Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.