IV SA/Wa 757/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. i W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie Starosty [...] o zwrocie nieruchomości – działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obr. [...]). Umorzono też postępowanie przed organem I. instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - p. Z. i W. W. – spadkobiercy byłych właścicieli danej nieruchomości (p. F. i T. Z.) – zwani dalej "Wnioskodawcami", zażądali zwrotu nieruchomości - działki ew. nr [...] z obrębu [...] (pismo z [...] stycznia 2013 r.); własność wskazane gruntu przeszła na Skarb Państwa na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] "[...]" oraz stawki odszkodowania za te grunty (Dz.Urz. Rady Narodowej [...] Nr [...] poz. [...]); jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216) - art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2; przedmiotowy grunt, oznaczony dawniej jako działka ew. nr [...], przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy prawa [...] kwietnia 1980 r., - jak wynika z pisma z [...] marca 2013 r. dawna działka ew. nr [...], wykazana w zarządzeniu nr [...], została ujawniona w danych ewidencji gruntów w 1985 roku na skutek podziału działki ew. nr [...] na kolejne o nr [...] i [...]; działka ew. [...] powstała z podziału działki [...]; wywłaszczona nieruchomość, o powierzchni 1.4385 ha, odpowiada obecnym działkom ewidencyjnym m.in. nr [...],[...],[...],[...] oraz części działek ew. [...] i [...]; z wypisu z ewidencji gruntów (stan na [...] marca 2013 r.) wynika, że: wskazane działki ewidencyjne stanowią własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego, oznaczone jako zurbanizowane tereny niezabudowane; w tym stanie rzeczy organ I. instancji uznał, że zachodzą przesłanki ich zwrotu, w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.)., - w niniejszej sprawie nieruchomość, stanowiąca dawną działkę ew. nr [...], została przeznaczona pod tereny budownictwa mieszkaniowego, co wynika z zarządzenia nr [...]; w konsekwencji, rolą organu I. instacji było przeanalizowanie, czy nieruchomość ta została wykorzystana zgodnie z celem uzasadniającym odjęcie własności, w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; jednakże - zgodnie z brzmieniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej; spełnienie przesłanek, określonych w tym przepisie, ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości; nie jest to negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości; przepis wygasił roszczenia o zwrot, w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy; skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania o zwrot i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowego (na potwierdzenie przywołano poglądy doktryny i judykatury), - w niniejszej sprawie wypełniona jest hipotezę z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami; stan własnościowy przedmiotowego gruntu uległ bowiem zmianie po wywłaszczeniu, - decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 1990 r. potwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] działki ew. nr [...] (obr. [...]); sama tzw. "komunalizacja" nie mieści się w pojęciu sprzedaż, użytym w hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże [...] listopada 1994 r. Wójt Gminy [...] zawarł - w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) - umowę sprzedaży z zastępcą Dyrektora [...] Parku Narodowego w [...], działającym w imieniu Skarbu Państwa; została ona zawarta na skutek stosownych uchwał, podjętych przez organ stanowiący gminy [...] (uchwały Rady Gmin [...] z [...] kwietnia 1991 r. nr [...] i [...]); była ona poprzedzona stosownym porozumieniem z [...] Parkiem Narodowym; analiza treści przywoływanego aktu notarialnego prowadzi do wniosku, że transakcja została zawarta na warunkach przynajmniej zbliżonych do rynkowych; na jej potrzeby sporządzono bowiem opinię szacunkową o wartości przedmiotowej nieruchomości; transakcję zrealizowano z uwzględnieniem funduszy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska; dotacja była uzasadniona umożliwieniem przesiedlenia rodzin, zamieszkujących w [...] Parku Narodowym; z treści aktu notarialnego wynika, że wystąpiono do Sądu Rejonowego w [...] o wydzielenie nieruchomości z księgi wieczystej, - co istotne - w dacie rozporządzenia własnością przedmiotowej nieruchomości - nie toczyło się postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem o zwrot; roszczenie zostało zgłoszone [...] stycznia 2013 r., - w judykaturze sformułowano pogląd, zgodnie z którym, przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, istotne znaczenie ma rozróżnienie dwóch sfer funkcjonowania państwa - funkcjonowanie w ramach imperium i dominium; w przypadku decyzji wywłaszczeniowych państwo działa bowiem w sferze imperium; od tego rodzaju działań trzeba odróżnić działanie Skarbu Państwa, podejmowane w sferze dominium; działa on tam jako właściciel mienia, realizujący przysługujące mu uprawnienia właścicielskie i posługuje się instrumentami przewidzianymi prawem cywilnym na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami; możliwe jest zatem zawieranie przez Skarb Państwa umów cywilnoprawnych. na zasadach i w formach przewidzianych przez prawo cywilne; nie znajduje bowiem uzasadnienia - również w przepisach prawa administracyjnego, materialnego czy też formalnego - odmowa dopuszczalności zawierania takich umów przez Skarb Państwa; należy odróżnić sytuację Skarbu Państwa, gdy uzyskuje on tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym i przez cały okres włada tym gruntem, od sytuacji gdy utracił on władanie wywłaszczonym gruntem i ponownie uzyskał on jego własność w oparciu o czynność cywilnoprawną; w takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym (zob. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 651/05, a także WSA o sygn. akt II SA/Gl 905/11 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); podobnie w orzecznictwie traktuje się nabycie gruntu przez gminę (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 914/09, oraz akt 1556/11 - dostępne w CBOSA), - wykładnia systemowa art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przepis ten ma charakter intertemporalny; ma on zatem na celu uregulowanie stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa; zabezpiecza on pewność obrotu prawnego, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy uprawnienie, przysługujące osobie trzeciej, jest wpisane do księgi wieczystej (zob. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 609/10 - dostępny w CBOSA), - przywołano też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1359/13 – dostępny w CBOSA), zgodnie z którym "organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy to cywilnym. Przy ustaleniach organu, co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 ugn ", - w takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze; nie oznacza to pozbawienia go w ogóle jakichkolwiek praw lecz tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności, na podstawie aktu administracyjnego; jednakże - jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I CSK 573/10 (opubl. LexPolonica nr 3873652), "jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)"; w takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu, uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą, - odnotowano także stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14 – dostępna w CBOSA); zgodnie z nim, jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3, w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy; w uzasadnieniu uchwały zaznaczono przy tym, że - prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych - pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", jest zbyt daleko idący; w dalszej części Sąd wyjaśnił, że "niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości". - w związku z tym w danej sprawie, dla kierunku rozstrzygnięcia, nie ma znaczenia ocena, dokonana przez organ I. instancji, co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia; rozporządzenie wywłaszczonym gruntem uzasadnia bowiem dostatecznie zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzenie postępowania zwrotowego; za takim kierunkiem rozstrzygnięcia przemawia gwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności podmiotów, które nabyły ją od wywłaszczyciela; odmowę restytucji własności, przysługującej poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom), uzasadnia - przewidziana w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ochrona uprawnień właścicielskich podmiotów, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości na drodze umowy cywilnej; zawarta w formie aktu notarialnego umowa cywilna, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej lub umowy ekspropriacyjnej zawartej na warunkach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, nie zobowiązuje nabywcy do realizowania określonego celu publicznego; nabyte w ten sposób prawo własności nie doznaje tym samym ograniczeń. związanych z koniecznością ściśle określonego wykorzystania gruntu, - decyzja o umorzeniu postępowania, zainicjowanego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie hipotezy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyklucza dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, będącym właściwym do załatwiania ogółu spraw cywilnych, w odróżnieniu od organów administracji publicznej, których kognicja jest ograniczona jedynie do spraw wskazanych przez ustawodawcę; z uwagi na powyższe władny do rozstrzygania, także o wszelkich roszczeniach, związanych ze sprawą wywłaszczenia, jest sąd powszechny, - organ odnotował, że w podobnej sprawie, dotyczącej nieruchomości [...] Parku Narodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt [...]) oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] o uchyleniu orzeczenia organu I. instancji oraz umorzeniu postępowania o zwrocie przed tym organem. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię; przyjęto, jakoby Wnioskodawcy nie mogli żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że stała się ona zbędna na cel, określony w zarządzeniu Nr [...] oraz pomimo upływu ponad 10 lat od dnia gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, - art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia, zebranego w sprawie, materiału dowodowego; nie uwzględniono tego, że cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu (przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe), nie został zrealizowany zarówno przed 22 września 2004 r. (datą wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw), jak i przed datą złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości (10 stycznia 2013 r.); skutkowało to brakiem przyjęcia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel, określony w decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym, że podlega zwrotowi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Trafnie skonstatował organ administracji brak przesłanek dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zarówno ocena stanu faktycznego sprawy, jak i uwarunkowań prawnych, dokonane przez organ administracji, były prawidłowe. Z uwagi na ich uprzednie zreferowanie, powtarzanie danej argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, co następuje. Chybione są zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłanki zwrotu nieruchomości, zbędnych na cele wywłaszczenia. Przepisy powołane w petitum skargi nie znajdowały bowiem w sprawie w ogóle zastosowania, wobec treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak samo niezasadne są wywody skargi, jakoby wadliwie ustalono stan faktyczny, gdy chodzi o przesłanki zwrotu. Wszelkie okoliczności, istotne w danym zakresie, zostały przywołane i nie są nawet kwestionowane w skardze. Kluczowe znaczenie miało zbycie skomunalizowanej nieruchomości przez gminę na rzecz Skarbu Państwa w 1994 roku. Skutkowały to wygaśnięciem roszczenia o zwrot, wobec art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dana nieruchomość (wcześniej wywłaszczona) znalazła się wprawdzie ponownie w rękach Skarbu Państwa, lecz w następstwie jej nabycia od poprzedniego właściciela, w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie sposób z kolei uznać, aby własność Skarbu Państwa nie podlega ochronie, analogicznej do przysługującej innym podmiotom, w granicach zakreślonych art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju rozumienie wskazanego przepisu byłoby dowolne. Nie wynika wprost z jego brzmienia ani też z określonych zasad systemowych. W szczególności nie sposób uznać, aby prawo własności Skarbu Państwa podlegało ochronie, deklarowanej także w Konstytucji RP., w węższych granicach niż przewidziano to dla innych osób. W tym świetle wnioskodawcy nie mogli skutecznie dochodzić roszczeń, przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec treści art. 229 tegoż aktu. Nie zamyka to drogi do dochodzenia ewentualnie roszczeń od Skarbu Państwa w granicach zakreślonych ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459), m.in. gdy chodzi o zakreślone tam terminy. Ogólne informacje o tym zamieszczono w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.