II SA/Gl 905/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B., W. B. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w częściach orzekających o odmowie zwrotu działki nr [...], obręb [...] i orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r., nr [...] zostało na wniosek Przedsiębiorstwa "A" wywłaszczonych 13/21 części działek oznaczonych jako pgr 1 i 2. Wywłaszczone ułamkowe części parcel gruntowych stanowiły współwłasność w 9/21 części spadkobierców A. B. oraz w 4/21 części własność E. B., a w pozostałej części własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie następuje pod budowę zasadniczej szkoły [...] z internatem, co stwierdzone zostało lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Prezydium MRN w B. Spadkobiercy współwłaścicieli wywłaszczonych nieruchomości R.R., J. B., W. B. i J. R. w piśmie z dnia [...] r. zwrócili się o jej zwrot. Żądanie to podtrzymali następnie na rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując na zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2654/01. W wyroku tym NSA wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało, że wywłaszczona nieruchomość została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły z internatem. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 136 ust. 1ustawy z dnia 21.08.1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej u.g.n.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym cel ten powinien być identyczny z sposobem korzystania z nieruchomości. W ocenie NSA brak było podstaw do rozszerzenia ujęcia celu decyzji wywłaszczeniowej (budowy szkoły z internatem) na inne zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy, które obejmowały także budowę dwóch hoteli robotniczych. Budowy tych hoteli dotyczyły bowiem odrębne decyzje lokalizacyjne nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r. Z decyzji tych wynikało zaś ich sytuowanie na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa. Rozstrzygając po raz drugi wniosek spadkobierców byłych właścicieli Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił zwrotu objętych postępowaniem nieruchomości. Wskazał, że parceli oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako pgr 2 obecnie odpowiadają działki oznaczone w ewidencji nr 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9 oraz 10. Podał, że na działce nr 6 o powierzchni [...] m² (odpowiadającej części pgr 11, powstałej z podziału pgr 12, którą wydzielono z wywłaszczonej pgr 1) zrealizowano część internatu szkoły budowlanej. Na pozostałych działkach zbudowane natomiast zostały hotele robotnicze i ciągi komunikacyjne. Organ podał także, że działka nr 7 jest przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa "A", a prawo to zostało ujawnione w [...] r. w KW [...], co oznacza, iż zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o jej zwrot nie przysługuje spadkobiercom osób wywłaszczonych. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Także jednak i te rozstrzygnięcia nie utrzymały się w obrocie prawnym, bowiem zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 655/05. W uzasadnieniu Sąd nie zakwestionował odmowy zwrotu części obecnej działki Nr 6, (na której wybudowano część internatu szkoły) oraz działki nr 7 stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa "A". WSA uznał natomiast, że sprawa nie została wyjaśniona należycie, co do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości z punktu widzenia możliwości zastosowania do nich obowiązującego wówczas art. 229a u.g.n. Zdaniem Sądu nie zostało w szczególności ustalone czy budowa hoteli robotniczych na działkach wydzielonych z wywłaszczonej nieruchomości mieściła się w celach, na jakie przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd polecił by w ponownym postępowaniu organy orzekające ustaliły, czy i na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości został zlokalizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły z internatem. WSA zwrócił także uwagę organom orzekającym, że możliwość odmowy zwrotu części nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia na podstawie art. 229 u.g.n., wymaga ustalenia jakie części wywłaszczonej nieruchomości spełniają przesłanki wynikające z tego przepisu. W toku prowadzonego po raz trzeci postępowania R. R. ( jeden z wnioskodawców) oświadczył podczas rozprawy administracyjnej przed organem I instancji , która miała miejsce w dniu [...] r., że podtrzymuje jedynie żądanie nieodpłatnego zwrotu działki nr 7, a "rezygnuje z roszczenia o zwrot pozostałych gruntów zabudowanych budynkami". Pozostali wnioskodawcy podtrzymali swoje żądania zwrotu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie zwrotu działek gruntu stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w B., obręb [...] oznaczonych numerami: 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 i 9. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro jeden z wnioskodawców tj. R.R. ograniczył żądanie zwrotu jedynie do działki nr 7 i to z zastrzeżeniem, iż jej zwrot powinien nastąpić nieodpłatnie tzn. bez zwrotu pobranego przy wywłaszczeniu odszkodowania to należało przyjąć, że wniosek dotyczący pozostałych działek nie pochodzi od wszystkich następców prawnych poprzednich właścicieli, co stanowi warunek konieczny dokonania zwrotu i przesądza o odmowie ich zwrotu. O odmowie zwrotu działki nr 7 o pow. [...] m² należało orzec natomiast z uwagi na treść art. 229 u.g.n. Działka ta jakkolwiek nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (nie została w ogóle zabudowana) to jednak pozostaje w użytkowaniu wieczystym "A" S.A. w B., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed [...]r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił on ustalenia faktyczne organu I instancji i ich ocenę prawną. W szczególności stwierdził, że skuteczny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu. W przypadku współwłasności dotyczy to wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. W rozpatrywanej sprawie warunek ten został spełniony jedynie odnośnie działki nr 7 o pow. [...] m² w stosunku, do której żądanie zwrotu zostało podtrzymane przez R. R. Nie mogło być ono jednak zostać uwzględnione z uwagi na treść art. 229 u.g.n. Wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 573/08 oddalona została skarga na ostatnio wskazaną decyzję wniesiona przez J. B., W. B. i J. R. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że konieczną przesłanką pozytywnego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest złożenie wniosku o zwrot przez wszystkich uprawnionych, a zatem zasadną była odmowa zwrotu działek oznaczonych numerami 3, 4, 5, 6, 8, 10 i 9. W ocenie Sądu zasadna była także odmowa zwrotu działki nr 7, o co ubiegali się wszyscy spadkobiercy wywłaszczonych współwłaścicieli, w tym także R. R. Działka ta pozostaje bowiem w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa "A", a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie u.g.n. WSA zasygnalizował wreszcie, że w przypadku merytorycznego rozpoznania wniosku rozstrzygnięcia wymagałaby kwestia zastosowania art. 229 u.g.n. również do działek, których prawo użytkowania wieczystego nabył Skarb Państwa w drodze aktów cywilnoprawnych od podmiotów, które przed dniem [...] r. były ujawnione w księdze wieczystej. Mając względzie ten ostatni wyrok J. B., W. B. i J. R. wystąpili do Sądu Rejonowego w B. o upoważnienie ich do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem i wymagającej zgody wszystkich uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, które w dacie wywłaszczenia oznaczone były jako pgr 1 i 2. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. upoważnił wnioskodawców do złożenia przedmiotowego wniosku. W oparciu o to postanowienie J. B., W. B. i J. R. złożyli ponowny wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W toku rozpatrywania tego wniosku Prezydent Miasta B. stwierdził, że na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. działki nr 8 i nr 13 (ta ostatnia wydzielona z działki 5) stały się własnością Gminy B. Z mocy prawa na własność Gminy przeszła też wchodząca wcześniej w skład wywłaszczonej nieruchomości działka nr 14, co potwierdzone zostało decyzją deklaratoryjną Wojewody [...] z dnia [...] r. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. kierując się przepisem art. 142 ust. 2 u.g.n. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wyłączenie go od rozpatrzenia wniosku o zwrot tych działek. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , organ wyższej instancji przekazał sprawę zwrotu opisanych trzech działek Staroście [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił zwrotu pozostałych wywłaszczonych gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz "B" wchodzących w skład działek położonych w B., obręb [...], oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 3, 4, 15, 6, 7, 16, 17 i 18. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 u.g.n. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że cel na który nastąpiło wywłaszczenie (realizacja szkoły [...]) został zrealizowany tylko w zakresie budowy internatu szkoły (działki nr 6 i 17), a na pozostałych gruntach wybudowano zaś 3 hotele robotnicze. Działki nr 6 i nr 17 zostały tym samym zgodnie z art. 137 u.g.n. wykorzystane na cel wywłaszczenia. Na pierwszej z tych działek bowiem wybudowano część internatu, a druga z nich znajduje się natomiast na ogrodzonym terenie i jest wykorzystywana na potrzeby Zespołu Szkół [...] w B. W odniesieniu do znajdujących się aktualnie we władaniu Skarbu Państwa działek nr 3, 4 i 15, na których wybudowano hotele robotnicze oraz działki nr 7 w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa "A" w B. zastosowanie zaś – zdaniem organu - winien znaleźć art. 229 u.g.n. Grunty te zostały bowiem przed wejściem w życie ustawy oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i prawa te przed dniem [...] r. zostały ujawnione w księgach wieczystych. Użytkowanie wieczyste działki nr 3 nabyły "C", które następnie zbyły to prawo wraz z budynkami na rzecz Skarbu Państwa Ministerstwa Finansów (aktualnie nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie "D" w K.). Użytkowanie wieczyste działek nr 4 i 15 nabyło natomiast Przedsiębiorstwo "A" w B. Podmiot ten zbył prawo do działki nr 4 "E" w W., a do działki nr 15 Skarbowi Państwa "F" (aktualnie ta druga nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie "F" w B.). Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. B., W. B. i J. R., zastępowani przez adwokata J.G. Zarzucili w nim: - brak rozstrzygnięcia w przedmiocie całego złożonego przez nich wniosku (pominięcie kwestii zwrotu działki nr 5 oraz ograniczenie się w tej części do działki 15), - brak dokonania szeregu ustaleń dotyczących istotnych okoliczności sprawy, a dotyczących: zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, legalności nabycia użytkowania wieczystego działek 3, 4 i 7 przez osoby trzecie oraz terminu w jakim został zrealizowany cel wywłaszczenia na działkach 6 i 17, - naruszenie art. 7, art. 77 i 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz oparcie decyzji na pobieżnej ocenie materiału dowodowego, a także niewskazania podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia w szczególności w odniesieniu do działek nr 18 i 16. W oparciu o te zarzuty odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wnioskodawcom nie została zamknięta droga do ponownego złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, gdyż żądanie takie nie podlega przedawnieniu. Zasadnie zatem organ I instancji rozpatrzył ponownie złożony wniosek mając na uwadze postanowienie Sądu Rejonowego w B. upoważniającego do podjęcia czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem. Odnosząc się do odmowy zwrotu 19 części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako pgr 1 i 2 organ II instancji wskazał, że w powierzchnię tych działek wchodzą aktualnie działki nr 3, 4, 15, 7, 6, 17, 16 i 18 oraz 13, 8, 14. Wojewoda stwierdził także, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dowodzą oddania czterech z tych działek oznaczonych nr 3, 4, 15 i 7 w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i ujawnienia tego prawa w urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie u.g.n. Tym samym należało uznać, że w sprawie zostały spełnione wskazane w art. 229 u.g.n. negatywne przesłanki zwrotu tych działek. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia w decyzji kwestii zwrotu działki nr 5 organ wyjaśnił, że działka ta została podzielona na działki nr 13 i 15, przy czym sprawa zwrotu działki 13 została wyłączona do odrębnego rozpatrzenia, a zatem nie można stawiać zasadnie zarzutu o nierozpatrzenie całego żądania stron. Wojewoda wskazał także, że kwestia ewentualnej oceny zasadności i legalności nabycia prawa użytkowania wieczystego działek 4, 3, 15 i 7 może stanowić przedmiot odrębnego postępowania, które winno zostać zainicjowane wnioskiem złożonym przez legitymowany do tego podmiot do właściwego organu. W ocenie organu odwoławczego niekwestionowane ustalenia organu I instancji dowodzą zrealizowania z kolei celu wywłaszczenia na działkach nr 6 i 17. Na pierwszej z tych działek wybudowano bowiem część internatu szkoły zawodowej, a druga znajduje się w ogrodzeniu szkoły i jest wykorzystywana na jej potrzeby. Budowa internatu została natomiast zakończona przez [...] rokiem, a zatem przed upływem 7 lat od wywłaszczenia. Wreszcie powołując się na art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organ stwierdził także brak podstaw do zwrotu działek nr 18 i 16. Wchodzą one bowiem w obręb [...], a zgodnie z powołanym przepisem grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów u.g.n. W skardze na tę decyzję J.B., W. B. i J. R., zastępowani przez adwokata J.G., zarzucili jej podjecie z naruszeniem: - art. 229 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie w odniesieniu do działek nr 3, 4, 15 i 7, - art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. w związku z art. 229, 136 i 137 u.g.n. poprzez przyjęcie zaistnienia w sprawie przesłanek odmowy działek nr 3, 4, 15 i 7, - art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez pozbawienie wnioskodawców uprawnień wynikających z przysługującego im prawa własności. - art. 7, art. 35, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione i brak podania przyczyn odmówienia mocy dowodowej dowodów wskazanych przez stronę, a także przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie odmawiającym zwrotu działek 3, 4, 15 i 7 oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części orzekającej o odmowie działek nr 6 i 17, bądź o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 229 u.g.n. skarżący wskazali, że przepis ten odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Tymczasem prawo użytkowania wieczystego na działkach 3, 4, 15 i 7 ustanowione zostało w drodze decyzji administracyjnych, przy czym w przypadku dwóch pierwszych działek podstawą wydania tych decyzji stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wskazali ponadto, że regulacja przewidziana w art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę osób oraz podmiotów trzecich na rzecz których doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego. Ma ona chronić więc podmioty zewnętrzne, które działając w dobrej wierze nabyły określone prawo, nie powinna być jednak stosowana literalnie bez odwołania się do konkretnych okoliczności danej sprawy. W przypadku wyżej wskazanych działek zauważyć należy, że nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, a ich oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na okres przejściowy i nie stan ten nie miał już miejsca w dacie rozpatrywania sprawy. W chwili obecnej działki nr 3, 4, 15 i 7 nie tylko stanowią zaś własność Skarbu Państwa, ale także znajdują się w jego władaniu, co powoduje brak przeszkód w ich zwrocie poprzednim właścicielom. Tym samym argumentacja, że w przeszłości działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim stanowi naruszenie ratio legis regulacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., bowiem prawa osób trzecich w opisanej sytuacji nie są w jakikolwiek sposób zagrożone. Zdaniem skarżących w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ponadto nie mogli oni w żaden sposób doprowadzić do unieważnienia decyzji ustanawiających użytkowanie wieczyste, bowiem użytkowanie to już wygasło. Co zatem idzie mają oni zamkniętą tę drogę do dochodzenia swoich praw. Czyniąc użytek z przepisów prawa w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem organy powodują tym samym naruszenie gwarantowanych konstytucyjnie praw skarżących oraz przepisów prawa międzynarodowego. Działania takie naruszają też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Rozwijając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący wskazali, że w żaden sposób orzekające w sprawie organy nie wykazały, w jakim okresie na działce nr 17 został zrealizowany cel wywłaszczenia ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że znalazła się ona w ogrodzeniu Zespołu Szkół [...] w B. i jest wykorzystywana na potrzeby tej szkoły. Stanowisko takie w kontekście regulacji przewidzianej w art. 137 u.g.n. powinno jednak zostać poparte dokładnym postępowaniem wyjaśniającym. Jako argument nie może być też powołanie się na pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. informujące o zakończeniu budowy szkoły wraz z internatem zwłaszcza, że na wywłaszczonej działce zrealizowana została jedynie część internatu (skarżący mylnie wskazali, że chodzi tutaj o działkę 20, gdy tymczasem była to działka nr 6 – przyp. Sąd). W kwestii działki nr 7 organy winny natomiast wykazać czy w dalszym ciągu znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa "A" i czy jest faktycznie wykorzystywana przez ten podmiot. W stosunku natomiast do działek 3, 4, i 15 organ był zobligowany do zbadania podstaw nabycia ich użytkowania wieczystego. W przypadku zaś stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. organ ten winien zawiesić w tej części postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub oddaniu w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości oraz podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia tej przeszkody procesowej. W ocenie skarżących skoro zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (obowiązującej w dacie oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste) wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek jako zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie to organ nie miał prawa ustanawiać na spornych działkach użytkowania wieczystego. Decyzje ustanawiające takie prawo były zatem dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., a organy administracji winne były wszcząć w tej sprawie stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie z urzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie podzielając zarzutów skargi. W szczególności stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących przepis art. 229 u.g.n. nie dotyczy tylko przypadków, gdy prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonych nieruchomościach powstało w drodze czynności prawnych. Podtrzymał także swoje stanowisko dotyczące zastosowania tego przepisu w stosunku do działek 3, 4, 15 i 7, bowiem w związku z ustanowieniem na tych działkach użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich przed wejściem w życie u.g.n. roszczenie o zwrot tych nieruchomości już wygasło. Wojewoda nie podzielił także zarzutu błędnego zastosowania art. 137 u.g.n. w stosunku do działek 6 i 17 wskazując, że materiał dowodowy zebrany w tym zakresie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości wykorzystanie obu tych działek na cel wywłaszczenia. Na działce nr 6 w całości (a nie jak twierdzą skarżący tylko w części) został zrealizowany bowiem cel wywłaszczenia, jakim była budowa internatu szkoły zawodowej, a działka nr 17, o pow. [...] ha jest wykorzystywana na potrzeby Zespołu Szkół [...] w B., którego budowa została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga tylko w części zasługuje na uwzględnienie i w dodatku nie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu. Sąd jednak stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze powołany przepis Sąd z urzędu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr 7, obręb [...], o powierzchni [...] m². Należało bowiem stwierdzić, że w przypadku tej części zaskarżonej decyzji zaistniała w sprawie przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która obligowała Sąd do stwierdzenia jej nieważności, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. także nieważności części poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Sprawa odmowy zwrotu działki nr 7, o co wystąpili wszyscy następcy prawni osób wywłaszczonych (w tym R. R.) została już bowiem rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], która została utrzymana następnie w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]. Ta ostatnia decyzja zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania J. B., W. B. i J. R.., a skarga zaś na nią została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 573/08. W tym stanie rzeczy należało uznać, że we wskazanej części zarówno decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., nr [...], jak i utrzymującą ją w mocy decyzją organu odwoławczego orzeczono w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sytuacja ta wyczerpuje zaś przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę zwrotu działki nr 7, obręb [...], Prezydent Miasta B. winien więc w tym zakresie umorzyć postępowanie. Z przytoczonego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) stwierdził nieważność części zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w częściach dotyczących zwrotu działki nr 7. O niewykonalności tej części zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie części poniesionych przez stronę kosztów postępowania orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. W stosunku do pozostałej części zaskarżonej decyzji Sąd uznał brak podstaw do kwestionowania jej zgodności z prawem. Wskazać należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niekwestionowana przez skarżących jest okoliczność, że na działce nr 6, o powierzchni [...] m² wybudowana została część internatu Zasadniczej Szkoły [...] w B., a zatem bez wątpienia został na tej działce zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły zawodowej z internatem. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wbrew twierdzeniom skarżących dowodzi także, że realizacja przedmiotowego celu wywłaszczenia nastąpiła na warunkach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Odbiór internatu, jak wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r., nr [...], miał bowiem miejsce w [...] r. a więc zdecydowanie przed upływem terminu 10 letniego wskazanego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Bez znaczenia jest zaś w sprawie, że działka ta wraz z wybudowanym internatem została następnie przed wejściem w życie u.g.n. nabyta przez Skarb Państwa - Izbę Skarbową w B. i pozostaje w trwałym zarządzie "G" w B. Zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że także działka nr 17 o powierzchni [...] m ² (wydzielona z działki nr 10 odpowiadającej wywłaszczonej pgr 2), która znajduje się w ogrodzeniu Zespołu Szkół [...] w B. została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza (teczka nr 3, k - 4 akt sprawy). Pismo Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa "A" S.A. w B. z dnia [...] r. szkoły. W kontrolowanym postępowaniu nie mógł także znaleźć zastosowania przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. nakazujący zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku niezrealizowania na niej celu wywłaszczenia, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Na przeszkodzie wydania takiego orzeczeniu stały bowiem dwie okoliczności. W pierwszym rzędzie wskazać należy tutaj na powołany przez organy przepis art. 229 u.g.n., w którego świetle roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Należy podzielić stanowisko organów, że powołany przepis znajduje zastosowanie w stosunku do objętych zaskarżoną decyzją działek: nr 3, nr 4 oraz nr 15 (poprzednio część działki nr 5 ), które wydzielone zostały z pgr 1. Niekwestionowana przez skarżących jest okoliczność, że wszystkie te trzy działki znalazły się przed dniem [...] r., kiedy to weszła w życie u.g.n. były w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a to: "C" w B. (działka nr 3 ) oraz Przedsiębiorstwa "A" w B. (aktualnie działki 4 i 15). Prawo użytkowania wieczystego tych działek zostało także ujawnione w urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie u.g.n. Rozważając kwestię zastosowania w sprawie zwrotu tych działek art. 229 u.g.n. wskazać należy, że w świetle orzecznictwa NSA celem tej regulacji było utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych, a jej istotą jest to, że odnosi się ona do zaszłości ukształtowanych w poprzednim porządku prawnym. Konstrukcja taka nie narusza także zasady nieretroakcji (por. wyrok z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1010/07, [w:] LEX nr 496214). W wyroku z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 679/09, LEX nr 595463, Naczelny Sąd Administracyjny z kolei wyjaśnił, że w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Tym samym w razie zaistnienia przesłanki z tego przepisu brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku zaistnienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 137 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślenia też wymaga, że sytuacja jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie różni się o rozważonej w uchwale NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 [w:] ONSA 2000/1/11. W uchwale tej NSA odniósł się do rozumienia osoby trzeciej, o jakiej jest mowa w art. 229 u.g.n. wskazując, że gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. uzyskała własność tej nieruchomości, nie jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste wraz z własnością budynków posadowionych na wskazanych wyżej 3 działkach Skarb Państwa nabył natomiast w drodze umowy kupna – sprzedaży od wymienionych wyżej osób trzecich. W omawianej kwestii rozważenia wymaga także funkcjonowanie państwa w ramach imperium i dominium. W przypadku decyzji wywłaszczeniowych państwo działa bowiem w sferze imperium. O tego rodzaju działań odróżnić trzeba działanie Skarbu Państwa podejmowane w sferze dominium, gdzie działa on jako właściciel mienia realizujący przysługujące mu uprawnienia właścicielskie i posługuje się instrumentami przewidzianymi prawem cywilnym oraz działa na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami. Niewątpliwie zatem, możliwe jest zawieranie przez Skarb Państwa umów cywilnoprawnych na zasadach i w formach przewidzianych przez prawo cywilne. Nie znajduje bowiem uzasadnienia - również w przepisach prawa administracyjnego, czy to materialnego czy też formalnego - odmowa dopuszczalności zawierania takich umów przez Skarb Państwa. NSA w jednym ze swoich wyroków celnie w związku z tym wskazał, że odróżnić należy sytuację Skarbu Państwa, gdy uzyskuje on tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym i przez cały okres włada tym gruntem, od sytuacji gdy utracił on władanie wywłaszczonym gruntem poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ponownie uzyskał on jego własność w oparciu o klasyczną czynność cywilnoprawną. W takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest bowiem tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2006r., I OSK 651/05 [w:] Lex nr 198315). Odnosząc się do argumentów skargi wskazujących na naruszenie zaskarżoną decyzją art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) wskazać należy, że ochrona o jakiej mowa w tych przepisach przysługuje także własności Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P. własność inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają bowiem równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z zasady równej ochrony własności i praw majątkowych należy wyprowadzić wniosek o braku podstaw do wyłączenia Skarbu Państwa spod ochrony przewidzianej w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Nie można bowiem zapominać, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] r. dotyczyła gruntów niezabudowanych, a aktualnie na wydzielonych z tych gruntów działkach nr 3, 4 i 15 znajdują się nabyte przez Skarb Państwa od osób trzecich budynki, w których mają siedzibę urzędy publiczne. Budynki te zostały zaś wybudowane na długo przed złożeniem przez skarżących wniosku w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Okoliczność, że wartość tych wybudowanych, a następnie przebudowanych obiektów przewyższać może wartość zajętych pod nie gruntów spowodowała zresztą rezygnację jednego z następców prawnych osób wywłaszczonych (R.R.) z ubiegania się o ich zwrot. Nie ma także podstaw do stwierdzenia, że skoro zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło w związku z oddaniem jej w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. to roszczenie takie może ponownie przysługiwać ("może odżyć") w związku z nabyciem tego prawa przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd nie podziela także powołanego w skardze stanowiska WSA w Warszawie zajętego w wyroku z dnia 4 marca 2010 r., I SA/Wa 1829/09 [w:] Lex nr 606517, że przepis art. 228 u.g.n. - w zakresie użytkowania wieczystego - odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Pogląd ten jest bowiem odosobniony i nie znajduje oparcia w treści powołanego przepisu. Zaakceptować w tym miejscu należy stanowisko NSA, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ( wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r. , sygn. akt I OSK 648/08[w:] Lex nr 552324). Dodać trzeba, że art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności odnosi się nie tylko do poszanowania mienia osób fizycznych, ale także osób prawnych. Ponadto zgodnie z tym unormowaniem miedzy wskazać należy, że jego postanowienia nie naruszają w żaden sposób prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym (...). Co się tyczy zaś zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wskazać należy, że Karta ta wobec jej nieprzyjecia przez wszystkie państwa członkowskie UE nie stanowi źródła obowiązującego prawa. W sprawie zaistniała ponadto także jeszcze jedna przesłanka odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której jednakowoż nie rozważyły orzekające w sprawie organy. Zgodnie z utartym już bowiem orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 1996 r. - IV SA 1264/94, z dnia 20 grudnia 1999 r. - IV SA 22897). Takie stanowisko jest uzasadniane przede wszystkim tym, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Ponadto skutkiem ewentualnego zwrotu jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń. W kontekście tych stwierdzeń zauważyć należy, co umknęło uwadze orzekających w sprawie organów, że decyzją wywłaszczeniową z [...] r. objęta była tylko ułamkowa część nieruchomości bowiem jej współwłaścicielem w pozostałych 8/21 części był Skarb Państwa. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n dopuszcza co prawda zwrot nieruchomości lub jej części lecz pojęcie części nieruchomości, którym się on posługuje oznacza fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową takiej nieruchomości. Na takie pojmowanie pojęcia części nieruchomości wskazuje w szczególności jednoznaczna treść art. 4 pkt 3 u.g.n zawierającego określenie występujących w tej ustawie pojęć, zgodnie z którym przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej ( por. w tej kwestii rozważania zamieszczone w wyroku NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 31/04, [w:] LEX nr 158935). Nie jest więc możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości, przy czym obojętne jest na jakiej drodze doszło wcześniej do przejęcia przez Skarb Państwa udziału w tej nieruchomości. (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., I SA/Wa 1144/08, LEX nr 527195). Zaakceptować wreszcie trzeba stanowisko organu II instancji zajęte w przedmiocie odmowy zwrotu działek nr 16 i nr 18, że na przeszkodzie zwrotu tych działek stoi przepis art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne . Działki te bowiem stanowią część potoku [...] znajdującego się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów u.g.n. Z tych wszystkich powołanych względów skarga na część decyzji Wojewody [...] dotyczącej odmowy zwrotu działek 3, 4, 15, 6, 16, 17 i 18 podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.