IV SA/Wa 767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Z. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Gminny Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Z. wywiódł do Sądu skargę na postanowienie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. uchylające postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] listopada 2013 r. i stwierdzające nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji - pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lutego 2003 r., zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wydanym na podstawie art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." sprostował oczywistą omyłkę w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym dla Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Z. - decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003 r., zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta [...] uznał, że w punkcie 7 wyżej wymienionego pozwolenia wodnoprawnego określającym warunki udzielenia pozwolenia zaistniał błąd pisarski w zakresie dotyczącym ilości wykonywanych analiz oczyszczonych ścieków. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. - na skutek wniosku z dnia 6 września 2013 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia Starosty [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2013 r. i stwierdził nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że zmiana wprowadzona postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. polegała na uzupełnieniu treści punktu 7 decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawego. Organ wskazał, że w punkcie 7 pozwolenia wodnoprawnego w brzmieniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nałożono na beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego obowiązek dokonywania analizy odprowadzanych ścieków 4 razy w roku, a analizy wód rzeki [...] powyżej i poniżej wylotu – jeden raz w roku. Zdaniem organu zapis ten jest zgodny z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2002 r. nr 212, poz. 1799, obowiązującego do dnia 30 czerwca 2004 r.), który stanowi, że w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2000 liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych nie może być mniejsza niż 4 próbki w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po 2 próbki w następnych latach, jeśli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki, jeśli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. Tymczasem – co podkreślił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy - Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. do powyższego zapisu dodał, że jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki to obowiązek dokonywania analizy odprowadzanych ścieków ograniczy się do 2 próbek w następnych latach, a jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. W ocenie organu odwoławczego zmiana dokonana przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nie jest oczywistą omyłką podlegającą sprostowaniu, lecz zmienia istotę rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Jednocześnie organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania postanowienia merytorycznie rozstrzygającego sprawę i stwierdził nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 113 § 1 k.p.a. Skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. wywiódł Gminny Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Z. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenia art. 113 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. Strona skarżąca wywiodła w uzasadnieniu skargi, że Starosta [...] wydając w 2003 r. decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym winien był w sentencji decyzji przywołać treść całego przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. Zdaniem strony skarżącej skoro organ w sposób niezamierzony opuścił część wyrazów, to uprawniony był do sprostowania tej oczywistej omyłki pisarskiej w drodze postanowienia. W ocenie strony skarżącej treść tego postanowienia nie stanowi zaprzeczenia stanu prawnego wynikającego z pierwotnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpoznając zażalenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., a w konsekwencji je uchylił i orzekł co do istoty sprawy. Istotą w niniejszej sprawie było ustalenie, czy Starosta [...] wydając postanowienie z dnia [...] października 2011 r., którym sprostował oczywistą omyłkę we własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. (pozwoleniu wodnoprawnym) nie naruszył rażąco przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tego postanowienia. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wprowadzone w powołanym przepisie pojęcia "błędów pisarskich i rachunkowych" oraz innych "oczywistych pomyłek", nie mają swojej ustawowej definicji. W związku z tym, stosując ten przepis, należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć, a więc takie, jakie jest stosowane w życiu codziennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r. sygn. akt SA/Lu 1091/96, niepubl.), jak również znaczenie nadane przez doktrynę i orzecznictwo. W literaturze prawniczej powszechnie wykorzystuje się określenie tych pojęć zaproponowane przez Najwyższy Trybunał Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 1932 r., L. Rej. 8534/30. Zgodnie z powyższym wyrokiem, cytowanym przez J. Pokrzywnickiego w "Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik, Warszawa 1948" s. 40-41, błąd pisarski to "widoczne wbrew zamierzeniu władzy niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów itp.". Z kolei błąd rachunkowy oznacza "omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia", a inna oczywista omyłka to "co do istoty swojej stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów itp.". Zaproponowane przez NTA propozycje ujmowania tych pojęć nie odbiegają od współczesnego ich rozumienia i są akceptowane m.in. przez Janusza Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C. H. Beck 2011 s. 454-455 oraz Czesława Martysza w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2010 t. II s. 113. Podobne poglądy reprezentowane są w orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, że sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, ocenie stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustaleniu konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1067/97, niepubl.; z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1072/99, niepubl.; z dnia 20 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2746/98, ONSA 2002, nr 2, poz. 77 oraz z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 581/06, z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1439/08, z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 579/13, te orzeczenia i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, stąd podstawą klasyfikacji wadliwości aktu administracyjnego jest wpływ wad na treść aktu. Wadliwość istotna musi spowodować uchylenie decyzji w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych i nadzwyczajnych), natomiast usunięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który ze względu na rodzaj wadliwości decyzji, nie może doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1451/10). Dalej należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji wynikająca z treści art. 16 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady są nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych, określone przepisami prawa, które służą do ich weryfikacji. Jednym z nich jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja której postępowanie nieważnościowe dotyczy, obarczona jest wadą czy wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wadą jaką może być dotknięte orzeczenie organu administracji publicznej jest rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pamiętać należy, że wskazane kryterium nieważności decyzji bądź postanowienia nie dotyczy jednak każdego przypadku naruszenia prawa, ale naruszenia rażącego, tj. kwalifikowanego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Na przestrzeni wielu lat stosowania k.p.a. rozumienie "rażącego naruszenia prawa" doczekało się obszernej refleksji zarówno teoretycznej, jak i w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 (opubl. ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące. Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, NSA uznał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Podobnie wypowiada się doktryna i wskazuje, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania oraz, że w każdym przypadku istotne jest jednak, aby naruszenie miało szczególną doniosłość. Konieczne jest zatem uwzględnianie takich okoliczności jak: oczywistość naruszenia, związany z nią charakter naruszonego przepisu, skutki wywołane decyzją (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks... op. cit. s. 350 – 354). Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. wydane w trybie art. 113 k.p.a. rażąco narusza prawo. Na skutek dokonanego sprostowania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w K. do rzeki [...], Starosta [...] złagodził warunki dla Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Z. w zakresie analizy odprowadzanych ścieków i zmniejszył liczbę ich pomiarów w roku – z czterech do dwóch. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dokonane sprostowanie nie miało charakteru oczywistej omyłki, lecz w istocie prowadziło do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że rozporządzenie z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określało minimalne warunki, a zatem organ wydający pozwolenie wodnoprawne nie mógł nałożyć mniejszych obowiązków niż wynikało to z rozporządzenia, natomiast mógł warunki "zaostrzyć". Nie ma więc znaczenia, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2377/11, że z przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że możliwe jest obniżenie wymaganych ilości próbek do dwóch, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki, skoro pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003 r. takiego "złagodzenia" warunków pozwolenia wodnoprawnego nie przewidywało. Tym samym Starosta [...] dopuścił się naruszenia przepisu art. 113 k.p.a., a naruszenie to należy zakwalifikować jako rażące. Skutki tego naruszenia są o tyle doniosłe, że w trybie nieprzewidzianym w obowiązujących przepisach prawa doszło do przyznania uprawnień dla strony. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszym składzie jest to niedopuszczalne przekroczenie prawa. Zasadne zatem było wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnięcia godzącego w demokratyczny porządek prawny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.