IV SA/Wa 778/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej : organ odwoławczy ) utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] ( dalej : organ I instancji ) z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] znak: [...], którym odmówiono M. M. (dalej: skarżący) wydania zaświadczenia ze wskazaniem, iż aktualny numer dawnej działki [...] A to obecnie działka o ewidencyjnym [...] z obrębu [...] – C., gmina G.. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 19 października 2016 r. M. M. złożył wniosek do organu o wydanie zaświadczenia ze wskazaniem, iż aktualny numer dawnej działki [...] to obecnie działka o ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położona przy ul. W. w C., gmina G.. Organ I instancji ustalił, że : - rejestry pisane dawnego obrębu C., w których notowane są wpisy według stanu na 1966r. oraz na 1990r., - operat z założenia ewidencji dla obecnego obrębu C. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], - operaty z kontroli ewidencji gruntów zarejestrowane pod numerami [...], - operaty sporządzone pod wywłaszczenie rzeki C., sąsiadującej z działką nr [...] od strony północnej, - operat z opracowania dokumentacji dotyczącej granicy pasa drogowego sąsiadującego od strony południowej z nieruchomością wnioskodawcy, wykazują zmiany numeracji oraz zmiany granic i powierzchni działki wskazanej przez M. M.. Zgodnie z dalszymi ustaleniami organu, według stanu na rok 1966 istniała działka o numerze [...], która następnie uległa podziałom przy regulacji rzeki C. i uzyskała numer [...], a następnie [...]. Następnie w wyniku regulacji pasa drogowego nieruchomość uzyskała numer [...], który figuruje obecnie w ewidencji. Organ I instancji stwierdził, że w posiadanej dokumentacji brak jest jakichkolwiek informacji o działce nr [...] uregulowanej w KW [...] jak i o jej powiązaniach z działką [...] powstałą w momencie założenia ewidencji gruntów. Organ stwierdził także, że w celu synchronizacji przedmiotowej nieruchomości zasadne jest sporządzenie opracowania geodezyjnego, które wyznaczy granice własności, ustali jaki zasięg ma aktualnie nieruchomość, odniesie się do stanu uwidocznionego w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. Starosta [...] uznał, że nie posiada danych mogących stanowić podstawę do wydania żądanego zaświadczenia i biorąc powyższe pod uwagę, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] znak: [...] odmówił wydania ww. zaświadczenia. W rezultacie wniesionego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku o którym mowa w art. 217 § 2 kpa, tj. wówczas gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu niektórych faktów lub stanu prawnego, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniające, opierając się jednak wyłącznie na danych zawartych w posiadanej dokumentacji. Organ odwoławczy podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów itd. Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie ma możliwości poświadczenia żądanej przez M. M. informacji. Na powyższe postanowienie M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie : - art. 7, 8, 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienia przez organ administracyjny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a do czego organ był zobligowany przepisami prawa, - art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia wskazującego, ze aktualny numer dawnej działki [...] to obecnie działka o nr ew.[...] stanowiąca własność skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Badając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych ramach, Sąd doszedł do przekonania że odpowiada ono prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Istota sprawy sprowadza się do tego, że strona skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia zawierającego określone informacje i należy rozstrzygnąć czy organy zasadnie odmówiły wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII kpa pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów kpa, to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne kpa (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 - 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 - 144). Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do treści art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tym miejscu przywołać należy uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 48/09, w którym Sąd stwierdził, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zbiorze Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem. Organ I instancji ustalił, że w posiadanej przez niego dokumentacji brak jest jakichkolwiek informacji o działce nr [...] uregulowanej w KW [...] jak i o jej powiązaniach z działką [...] powstałą w momencie założenia ewidencji gruntów. Organ zbadał wszystkie posiadane w swojej ewidencji dokumenty tj. : -- rejestry pisane dawnego obrębu C., w których notowane są wpisy według stanu na 1966r. oraz na 1990r., - operat z założenia ewidencji dla obecnego obrębu C. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], - operaty z kontroli ewidencji gruntów zarejestrowane pod numerami [...], - operaty sporządzone pod wywłaszczenie rzeki C., sąsiadującej z działką nr [...] od strony północnej, - operat z opracowania dokumentacji dotyczącej granicy pasa drogowego sąsiadującego od strony południowej z nieruchomością wnioskodawcy, Na ich podstawie organ ustalił, że według stanu na rok 1966 istniała działka o numerze [...], która następnie uległa podziałom przy regulacji rzeki C. i uzyskała numer [...], a następnie [...]. Następnie w wyniku regulacji pasa drogowego nieruchomość uzyskała numer [...], który figuruje obecnie w ewidencji. W działaniach organu Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń art. 7, 8, 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a do czego organ był zobligowany przepisami prawa, Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły ww. przepisy kpa, poprzez odmowę wydania zaświadczenia. Sąd podziela stanowisko organów, dotyczące regulacji zawartej w art. 218 i 219 k.p.a., że organ może potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia wskazującego, że aktualny numer dawnej działki [...] to obecnie działka o nr ew.[...] stanowiąca własność skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o słuszności stanowiska organów w niniejszej sprawie, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.