IV SA/Wa 794/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu 5 lutego 2014 r. B. K. wniosła do Rady W. wezwanie usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę Rady W. nr [...] dnia października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w części odnoszącej się do terenu, na którym znajdują się działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Wezwanie powyższe pozostało bez odpowiedzi. Następnie w dniu 20 marca 2014 r., Skarżąca wniosła wraz ze S. K. skargę na uchwałę Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. W skardze wskazano, że uchwalone studium zakazało dla w/w działek całkowitej zabudowy a nawet grodzenia działek. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali również, że W. przekroczyła władztwo planistyczne, gdyż żaden przepis prawa nie daje takiej możliwości drastycznego ograniczenia prawa własności. Zaskarżona uchwała w ocenie skarżących w sposób istotny ogranicza przysługujące im prawo własności, a poprzez wprowadzenie zakazu grodzenia prowadzi do tego, że należące do nich działki stają się działkami ogólnodostępnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez Sławomira Kwiecień, z uwagi na to, że nie została ona poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze przez Panią B. K. organ wniósł o jej oddalenie. W szerokim uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działki skarżącej były i nadal pozostają działkami leśnymi. Nigdy we wcześniej obowiązujących planach nie doszło do zmiany ich przeznaczenia. W tej sytuacji wprowadzenie zakazu zabudowy działek leśnych, jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa tj.: Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. w sprawie planu ochrony [...], Ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, z których to przepisów wynika szczególny obowiązek zachowania istniejących zasobów leśnych. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga Pani B. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżąca, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonych na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZL, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy zapisy Studium spowodowały naruszenie interesu prawnego skarżącej. Gdyby zaistniały podstawy do przyjęcia takiego stanowiska, konieczne stałoby się ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia służącego jej prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie ma takiego charakteru, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącej, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 26.02.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z 2.07.2009r.; sygn. akt II OSK 414/09, publ. baza orzecznictwa sądów administracyjnych dostępna w internecie). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium (stanowisko przyjęte przez NSA w powołanym wyroku z 26.02.2008 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, iż naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (por. wyrok NSA z 26.02.2008r.). Stanowisko to w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę. Z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowana analiza. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sąd nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny z uwagi na to, że niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi sferę uprawnień lub obowiązków właściciela. Jak wynika z akt sprawy obie działki skarżącej o nr ewid. [...] z obrębu [...] położone są w dzielnicy [...] na północ od ul. [...], w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem ZL. Dla terenów zieleni leśnej (ZL) Studium ustala: • zakaz zabudowy, • zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony, • określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej (tj. strefy buforowej) wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów, • możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. W pierwszej kolejności, mając na uwadze zarzuty skarżącej należy odnieść się do wprowadzonego w studium zakazu zabudowy na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZL - terenów zieleni leśnej. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, iż należące do skarżącej działki w ewidencji gruntów oznaczone są jako działki leśne. Jako nieruchomości leśne podlegają zatem szczególnej ochronie, która wynika m.in. z ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Ustawa ta (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały) w art. 8 wskazuje, że gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. W art. 9 i 13 określa zaś obowiązki właścicieli. Nie ulega zatem wątpliwości, iż działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależnione jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z ustawą dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonywana jest w planie miejscowym. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje zatem organów gminy do określenia takich zmian w studium uwarunkowań i później w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak wynika z akt sprawy działki skarżącej wchodzą w skład, zwartego kompleksu leśnego. Dodatkowo działki te znajdują się na terenie lasów ochronnych (zgodnie pierwotnym brzmieniem z art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. 1982, Nr 11, poz. 79). Umocowanie tego stanu prawnego zostało przeniesione w art. 77 ustawy o lasach. W lasach tych, zgodnie z art. 15 ustawy o lasach, celem gospodarki leśnej nie jest pozyskanie drewna, lecz wskazane w art. 15 ust. o lasach cele (m.in. ochrona gleby, wydm, stosunków wodnych). Oznacza to obowiązek szczególnego zachowania istniejących zasobów leśnych. Istotnym argumentem wskazanym przez organ jest również okoliczność, iż obie działki położone są w granicach [...], gdzie sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości określały w dacie uchwalenia Studium: Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005r.nr [...], poz. [...]) oraz Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] na okres 20 lat (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Powyższe przepisy dotyczą także zasad zabudowy w strefach osadniczych położonych m granicach [...]. Na pozostałych terenach [...] obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie z Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w pawie ustanowienia planu ochrony dla [...] na okres 20 lat (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) na obszarze [...] rozróżnione zostały trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania: a) strefa terenów leśnych, b) strefa terenów osadniczych, c) strefa terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych. Tylko na terenach osadniczych wskazanych w rozporządzeniu dopuszcza się zabudowę, pod jem, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnione są zakazy i nakazy wynikające z obowiązujących przepisów, w tym dla [...]. Obie wskazane w skardze działki leżą, w strefie terenów leśnych dla której przepisy Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] rozdziale 9 - Ustalenia (wytyczne) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), §33. wprowadzają następujące zasady dotyczące zasad zagospodarowania strefy terenów leśnych: 1. Zachowuje się - jako realizacja głównego celu, o którym mowa w §16 pkt 1- dotychczasowe tereny leśne; nie przewiduje się przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z wyjątkiem terenów osadniczych wskazanych w §34 oraz z zastrzeżeniem ust. 2. 2 Na terenach leśnych dopuszcza się obiekty budowlane związane z: 1) funkcjami ochronnymi [...], w tym ochrony czynnej, 2) edukacją ekologiczną [...], 3) gospodarką leśną, 4) ochroną przeciwpożarową i innymi funkcjami dotyczącymi bezpieczeństwa publicznego, 5) realizacją małej architektury na potrzeby turystyki (np. wiaty, deszczochrony, ławki itp.), 6) niezbędne dla realizacji celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku konieczności realizacji celów publicznych takich jak: linie komunikacyjne, napowietrzne i podziemne rurociągi, linie kablowe oraz inne obiekty liniowe należy zapewnić ograniczenie ich oddziaływania na środowisko, w tym ochronę walorów krajobrazowych i możliwość przemieszczania się dziko żyjących zwierząt. 3 Wyznaczenie terenów pod obiekty budowlane, o których mowa w ust. 2, dokonane we właściwym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nie może naruszyć celów ochrony [...], a w przypadku naruszenia należy przewidzieć stosowną kompensację przyrodniczą. 4 Z zastrzeżeniem ust. 2 zachowuje się istniejące obiekty budowlane z dopuszczeniem możliwości ich, przebudowy, zmiany funkcji lub rozbiórki. 5 Z wyłączeniem inwestycji liniowych, działki z nowo realizowanymi obiektami budowlanymi realizującymi cele publiczne, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r (Dz. U. 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami, nie mogą być mniejsze niż 5000 m2, przy czym minimum 80% powierzchni działki należy zachować jako grunty zalesione, zakaz zabudowy a więc poza strefą osadniczą [...], w której dopuszczona została zabudowa zgodnie z zapisami Rozdziału 9 - Ustalenia (wytyczne) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przywołanego rozporządzenia. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę organ miał możliwość, wprowadzenia zakazu zabudowy, który należy rozumieć racjonalnie- nie jako bezwzględny zakaz budowy wszelkich budynków i obiektów (których budowę dopuszczają przywołane powyżej przepisy prawa oraz samo Studium) lecz jako zakaz zmiany przeznaczenia tych terenów. Wbrew twierdzeniom skargi nie można również uznać, że studium uwarunkowań ograniczyło prawo własności Skarżącej w stosunku do Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] września 1992 r. Nie ulega wątpliwości, iż działki skarżącej objęte były poprzednio obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. z [...] września 1992 r. został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa ta przewidywała sporządzanie założeń do planu oraz planów miejscowych sporządzanych jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). Plan z [...] września 1992 r. był planem ogólnym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego. W tak powstałej sytuacji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2004r. OSK 714/04 Lex nr 164525). Również w wyroku z dnia 20 października 2000r. sygn. akt IVSA146/98 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony w życie przed uchwaleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku nie może być tak interpretowany, aby umożliwiał istnienie "rezerwy terenu" pod realizację w odległej przyszłości zabudowy nie dopuszczając aktualnie zabudowy, pod którą teren w planie jest przeznaczony. Uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992r. w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. w [...] zaleciła Radom Dzielnic - Gmin W. sporządzenie i uchwalenie miejscowych planów szczegółowych dla obszarów ustalonych planem lub miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Dzielnic - Gmin W. Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia [...] września 1992 r. strefą O-54, w której to strefie znajdują się działki, miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. z dnia [...] września 1992 r. dla obszaru strefy O-54 z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W/w plan ogólny nie obowiązywał zatem w dacie uchwalania studium uwarunkowań, gdyż utracił moc zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie uchwalania studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był więc przez przepisy odrębne. Podstawowe znaczenie miały tutaj przepisy ustawy o lasach oraz ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisami ww ustaw nie była możliwa zabudowa na terenach leśnych bez uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego należy podkreślić, że jak wynika z wyjaśnień organu, zgodnie z przywołanymi ustaleniami Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] września 1992 r. tereny, na których znajdowały się działki Skarżącej nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ani też nie dopuszczono tam zabudowy mieszkaniowej, a jedynie dopuszczono utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. Było to związane z koniecznością uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania- a więc istniejącej rozproszonej zabudowy na terenach leśnych. Jednak działki skarżącej nie były zabudowane, tak więc ustalenie to w stosunku do nich także nie miało zastosowania. Mając na uwadze zarzuty Skarżącej należy wskazać, że treść wykonywania prawa własności, zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, określana jest przez przepisy a także społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Lasy uznane zostały przez ustawodawcę za dobro o szczególnym charakterze, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w szczególności w zakresie jej zabudowy i przekształceń. Korzystanie z takiej nieruchomości powinno być dostosowane do jej leśnego charakteru. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. Zasada zrównoważonego rozwoju jest przy tym zawarta zarówno w Konstytucji, jak i w ustawodawstwie zwykłym - Ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.) i u.p.z.p. Zgodnie z art. 5 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Art. 1 P.o.ś. wskazuje, że "ustawa ta określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju". Jak wskazuje T. Bąkowski, zrównoważony rozwój (oraz ład przestrzenny) są uznane, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też powodów treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kontroli aktów planistycznych (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Szczególne znaczenie dla równoważenia procesów rozwojowych dotyczących przestrzeni ma zasada ładu przestrzennego. W art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawarto definicję ładu przestrzennego, wskazując, że należy rozumieć przez to takie ukształtowanie przestrzeni, tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. Dopuszczenie zabudowy na zwartych terenach leśnych jest niewątpliwie naruszeniem tej zasady. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniony został przykładowy katalog innych wartości, niż wymienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności są jednym z tych elementów. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z ww przepisem, uwzględnia się również m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazuje Z. Niewiadomski, w przypadku walorów architektonicznych i krajobrazowych - szczególnie wyraźny wpływ na kształtowanie walorów krajobrazowych, a także na wykładnię tego pojęcia niedookreślonego mają przepisy ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Wprowadzają one definicję pojęcia "ochrona krajobrazowa", a także prawne formy ochrony walorów krajobrazowych: rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu. Wprowadzają również rozwiązania regulujące prowadzenie działalności planistycznej na tych obszarach - przykładowo: obowiązek uzgadniania projektów planów miejscowych z organami ochrony przyrody, obowiązek uwzględniania w treści planów miejscowych postanowień planów ochrony itp. (por. Z. Niewiadomski, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2013, Komentarz do art. 1). Tym samym w ocenie Sądu mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim uwarunkowania prawne działek skarżącej (działki leśne, położone na terenie lasów ochronnych oraz w granicach [...]), Sąd uznał, iż wprowadzając zakaz dokonywania w planie miejscowym zmiany ich przeznaczenia - zakaz zabudowy- organ nie naruszył prawa, a tym samym interesu prawnego skarżącej wynikającego z przysługującego jej prawa własności do działek leśnych. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut, iż Studium wprowadza zakaz grodzenia działek skarżącej. Zgodnie z ustaleniami Studium (rozdz. XII. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów, 2. Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów str. 104, rys. Studium nr 14) nie wprowadza się zakazu grodzeń na terenach zieleni leśnej. Studium wskazuje jedynie na konieczność określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej (tj. strefy buforowej) wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. Działki skarżącej nie leżą jednak na granicy lasu, a w środku zwartego kompleksu. Na marginesie należy przy tym wskazać, iż kwestię dostępności osób postronnych na teren nieruchomości leśnej należącej do osoby prywatnej reguluje wprost art. 28 ustawy o lasach właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem. Reasumując Sąd uznał, że przy opracowywaniu zaskarżonej uchwały uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej co uzasadnia oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.