IV SA/Wa 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi N. G. i I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących N. G. i I. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] marca 2010 r Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję wydaną w dniu [...] stycznia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] listopada 1981r. Nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,292ha położonego na terenie wsi H., gm. B. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. I. S. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pierwotnie z wnioskiem o "zwrot" gruntów stanowiących własność jej ojca A. G. Wniosek swój następnie sprecyzowała i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] listopada 1981r. Nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,292ha położonego na terenie wsi H., gm. B. Organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu gospodarstwa A. G. Następnie decyzją z dnia [...] października 2008r. umorzył postępowanie z argumentacją, że wnioskodawczyni nie wykazała, że ma przymiot strony tj. że jest następczynią prawną poprzedniego właściciela gospodarstwa. Pouczona o możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia I. S. złożyła pismo z dnia [...] listopada 2008r, mieszcząc się w terminie czternastu dni jaki przysługiwał na złożenie środka zaskarżenia, w którym podniosła, że wystąpiła do Sądu o wydanie uwierzytelnionej kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i prosiła o powtórne rozpatrzenie "w/w sprawy". W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] listopada 2008r. zwrócił się z prośbą o dołączenie uwierzytelnionej kopii postanowienia spadkowego. Po jego otrzymaniu przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] listopada 1981r. Nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,292ha położonego na terenie wsi H., gm. B., stanowiącego własność A. G. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdził, że A. G. stał się właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974r, zaś stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 1985r. jego następcami prawnymi są N. G. i I. S. Organ stwierdza, że decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] listopada 1981r. Nr [...] przejęto gospodarstwo rolne należące do A. G. na podstawie art. 45, 46 i 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z art. 45 tej ustawy, jeżeli właściciel gospodarstwa nie posiada następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia albo odmówił przyjęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Kwalifikacje wymagane do przejęcia gospodarstwa zostały określone w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tj. Dz. U. z 1972r., Nr 31, poz. 215 ze zm.) i były nimi: ukończenie szkoły rolniczej, przysposobienia rolniczego lub uzyskanie tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych. Nadto, zgodnie z wymogami przepisów, następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa. Z akt administracyjnych wynika, że A. G. w dniu [...] listopada 1981r. złożył wniosek, w którym podał, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie prowadzić dalej gospodarstwa. Zaznaczył, że przedmiotem przekazania są wyłącznie grunty orne, natomiast plac i budynki zatrzymuje jako swoją własność. Organ zwrócił się do wnioskodawczyni o podanie czy jako ewentualny następca właściciela gospodarstwa miała uprawnienia rolnicze. W odpowiedzi uzyskał informację, że I. S. obecnie rozpoczęła naukę w policealnym studium rolniczym. Organ dalej zawarł wywody co do istoty i charakteru postępowania nieważnościowego. Analizując następnie materiał dowodowy stwierdził, że zaistniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa bowiem A. G. złożył wniosek o jego przejęcie, a następcy nie posiadali kwalifikacji rolniczych. Z tych względów przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez N. G. i I. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ powtórzył argumentację, która leżała u podstaw wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. Odnosząc się zaś do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że z aktu własności z dnia [...] marca 1974r. wynika, że wyłącznym właścicielem gospodarstwa położonego na terenie wsi H., gm. B. i składającego się z działek oznaczonych numerami [...] był A. G. Organ powołał zasadę wyrażoną w art. 76 § 1 kpa o mocy dowodowej dokumentu urzędowego i wywiódł, że skoro w powołanym akcie własności ziemi figurował jedynie A. G., to tylko on mógł wystąpić z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa przez Państwo. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły do sądu administracyjnego N. G. i I. S. reprezentowane przez pełnomocnika. Skarga zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 kpa, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] listopada 1981r. Nr [...] podczas gdy w rzeczywistości orzeczenie to rażąco naruszało prawo. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2010r oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że w akcie własności ziemi przyznającym prawo własności przedmiotowego gospodarstwa nie została wymieniona żona A. G., mimo, że od [...] kwietnia 1960r. pozostawali w związku małżeńskim gdzie obowiązywał ustrój wspólności majątkowej. Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego skarga wywodzi, że N. G. już od chwili uwłaszczenia męża pozostawała z mocy prawa współwłaścicielką przedmiotowego gospodarstwa. Małżonka nie została uwłaszczona w akcie, jednakże nabyta przez męża nieruchomość w drodze ustawy z dnia 4 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) stanowiła ich majątek dorobkowy. W konsekwencji Naczelnik Gminy w B. wydając decyzję rażąco naruszył przepisy ustawy uwłaszczeniowej, jak również przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wniosek o przejęcie gospodarstwa bowiem winien pochodzić od obojga małżonków, tymczasem złożył go jedynie A. G. nie mogąc samodzielnie rozporządzać przedmiotem wspólności majątkowej. Minister Rolnictwa błędnie przyjął, że N. G. przysługiwałoby prawo własności do gospodarstwa gdyby najpierw dokonano zmiany w akcie własności ziemi, a potem w księdze wieczystej. Tymczasem współwłasność ta istniała z mocy prawa, zaś decyzja uwłaszczeniowa (nie do wzruszenia obecnie) oraz wpis w księdze wieczystej miał charakter wyłącznie deklaratoryjny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżące. Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże powołane w niej zarzuty nie były rozważane przez Sąd ze względu na stwierdzenie z urzędu innych, niezwykle ważkich uchybień organu skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Otóż doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 127 § 3 kpa stanowiącego, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Powołana norma stanowi modyfikację ogólnej zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa) obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność, która oznacza, że wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Oznacza to, że ta sama sprawa zostanie rozpatrzona nie przez dwa różne organy administracji w toku instancji, lecz przez ten sam organ dwukrotnie. W takiej sytuacji organ nie działa jako druga instancja. Brak cechy dewolutywności powoduje jedynie określone konsekwencje w zakresie rezultatów "odpowiedniego" stosowania, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów dotyczących odwołań (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 126/07). Niezależnie jednak, czy decyzję w pierwszej instancji wydaje organ administracyjny w randze ministra, nad którym z uwagi na strukturalne ograniczenia administracji publicznej nie występują już organy wyższego rzędu, jak ma miejsce to w niniejszej sprawie, czy inne organy w stosunku do których występuje organ wyższego stopnia - dana sprawa jest rozpatrywana tylko dwa razy w toku kontroli administracyjnej. Dalej pozostaje już sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana przez dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, przy czym jak wskazano na wstępie jedynie pod kątem zgodności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie jeden wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego spowodował wydanie przez organ administracji trzech rozstrzygnięć. Decyzja z dnia [...] marca 2010r, jako ta "trzecia instancja" w sposób rażący naruszyła przepis art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i jako taka musiała zostać wyeliminowana w sposób właściwy dla tego rodzaju uchybień tj. poprzez stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie natomiast decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010r. należy stwierdzić, że organ dokonał oceny merytorycznej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, nie zajmując stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2008r., które winien potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2008r. o umorzeniu postępowania. Procedował pomijając istnienie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia [...] października 2008r., które stanowiło załatwienie wniosku o stwierdzenie nieważności i kończyło na tym etapie postępowanie administracyjne. I. S. zaskarżyła decyzję o umorzeniu, co zupełnie zostało zignorowane przez Ministra, który przystąpił do prowadzenia postępowania wyjaśniającego jakby sprawa nie została zakończona orzeczeniem i wydał decyzję administracyjną dokonującą oceny ważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Powinien zaś rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustosunkować się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] listopada 2008r, a dotyczących rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania. Gdyby przyjąć, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010r. została wydana jako reakcja na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej umorzeniem postępowania, to zawiera takie uchybienia, które nie pozwalają na utrzymanie jej w obrocie prawnym. Poza tym, że w żaden sposób nie odpowiada na zarzuty skarżącej skierowane przeciwko umorzeniu postępowania, stawia sobie zupełnie inny przedmiot rozstrzygnięcia. Otóż przedmiotem kwestionowanego przez I. S. pierwszego orzeczenia Ministra jest umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych - nie wykazania, że posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji o przejęciu gospodarstwa. I ten przedmiot winien stać się przedmiotem procedowania w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r, nie zaś merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Obecnie zatem organ potraktuje pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2008r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony od decyzji o umorzeniu i go rozpozna. Nie bez znaczenia jest także to, że organ orzeka w postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, uregulowane w art. 156 kpa i nast. Przede wszystkim samo złożenie wniosku nie powoduje wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu. Powołane przepisy wymagają uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które winno poprzedzić prowadzenie merytorycznego postępowania powinno dotyczyć kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego), a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia domaga się wnioskodawca (przesłanka przedmiotowa odmowy). To wstępne badanie powoduje, że organ decyduje o dopuszczalności wszczęcia postępowania i w wypadku braku interesu prawnego podmiotu wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, nie zaś o jego umorzeniu. Muszą wystąpić szczególne sytuacje procesowe, aby organ mógł wydać decyzję o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Organ zatem winien wyjaśnić dlaczego skorzystał z takiego rozstrzygnięcia. W tym miejscu celowe jest przywołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 396/08), że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Uznając zatem, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 136 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, należało przywołaną decyzję uchylić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) i pkt 2) oraz 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 wymienionej wyżej ustawy.