IV SA/Wa 812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. K., J. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzewa uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 4 decyzji nr (...) Prezydenta miasta W. z dnia (...) stycznia 2008 r. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2008 r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po rozpatrzeniu odwołania S.K., J.K. i D.K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzewa. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia (...) grudnia 2008 r. S.K., J.K. i D.K. zwrócili się do Prezydenta W. o wydanie zezwolenia na usunięcie z terenu będącej w ich posiadaniu nieruchomości świerku pospolitego, a także innych wskazanych przez nich drzew i krzewów. W uzasadnieniu wywiedli, że objęte wnioskiem drzewa i krzewy uniemożliwiają realizację zaplanowanego przedsięwzięcia, które polegać ma na wykonaniu wjazdu dla samochodu oraz placu do rehabilitacji i innych udogodnień dla niepełnosprawnego syna. Na wezwanie organu, pismem z dnia (...) grudnia 2007 r. skarżący uzupełnili wniosek. Zamieścili w nim szkic przedsięwzięcia ze wskazaniem poszczególnych jego elementów oraz miejsc, w których rosnące drzewa i krzewy kolidują z planowaną inwestycją. Według dołączonego do szkicu opisu świerk pospolity uniemożliwia dojazd do planowanego miejsca postojowego dla niepełnosprawnego syna. Ponadto, rosnąc w odległości 180 cm od domu, grozi uszkodzeniem jego ścian i fundamentów oraz znacznie utrudnia dostęp światła. Jak wynika ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego protokołu z dnia (...) stycznia 2008 r., podczas przeprowadzonych w toku postępowania dowodowego oględzin ustalono, że sporne drzewo ma 74 cm w obwodzie i jest w bardzo dobrym stanie zdrowotnym. Powołaną decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 i 3, art. 86 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zezwolił wnioskodawcom na usunięcie trzech sztuk bzu lilaka oraz na przesadzenie berberysu pospolitego, postanawiając nie pobierać opłaty za wycięcie i przesadzenie wymienionych krzewów oraz nie zezwolił na usunięcie świerku pospolitego. Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia, organ pierwszej instancji podniósł bardzo dobrą kondycję zdrowotną oraz wysokie walory przyrodnicze i dendrologiczne drzewa i wskazał na możliwość wykonania miejsca postojowego w jego sąsiedztwie. Zwrócił też uwagę na konieczność zachowania ostrożności przy realizacji planowanej inwestycji, tak aby nie dopuścić do uszkodzenia pnia, korony i systemu korzeniowego świerku. W odwołaniu od decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżący zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie środowiska. Ponownie podnieśli, że świerk pospolity z uwagi na niewielką odległość od domu grozi jego uszkodzeniem, a ponadto negatywnie wpływa na otoczenie budynku. Wskazali na spowodowane rozrostem drzewa pęknięcia wylewki betonowej, chodnika i ściany budynku oraz na znaczne jego zacienienie. Nadmienili, że drzewo negatywnie wpływa na pracę komina, co grozi zatruciem. Odnosząc się do twierdzenia organu o możliwości usytuowania miejsca postojowego w sąsiedztwie drzewa, podnieśli, że ze względu na niewielką odległość pomiędzy spornym drzewem a wysoką studnią szamba, sugerowane rozwiązanie nie jest możliwe do zrealizowania. Powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na wycięcie drzewa wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne. Wobec tego, organ, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach, miał prawo uznać, iż sporne drzewo nie kwalifikuje się do wycięcia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. usytuowanie drzewa nie wyklucza możliwości realizacji zamierzenia służącego rehabilitacji, w tym wykonania miejsc postojowych. Argumentacja skarżących dotycząca negatywnego wpływu świerku na stan budynku i jego otoczenie nie mogła zaś przesądzić o wydaniu zezwolenia na wycięcie drzewa, bowiem wskazywane na jej poparcie okoliczności nie zostały w żaden sposób udowodnione. W konsekwencji, mając na względzie bardzo dobry stan zdrowotny drzewa oraz jego wysokie walory przyrodnicze i dendrologiczne organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zezwolenia na jego wycięcie. S.K., J.K. i D.K. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2008 r. w zakresie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie świerku pospolitego. W uzasadnieniu zarzucili organowi wadliwość ustaleń dotyczących możliwości wykonania miejsca postojowego w sąsiedztwie drzewa. Podnieśli, że posiadana przez nich działka jest wąska (13 m szerokości), a wjazd na nią może być zlokalizowany w jednym - specjalnie do tego przeznaczonym - miejscu. Wskazali, że sporne drzewo ma znaczący wpływ na formowanie się stref ciśnieniowych, a w konsekwencji negatywnie oddziałuje na pracę komina, co grozi zatruciem osób przebywających w domu. Ponadto drzewo w znacznym stopniu zacienia budynek oraz przyczynia się do degradacji domu i jego otoczenia powodując pęknięcia chodnika, posadzki oraz ścian budynku. Nadmienili także, iż spośród kilkudziesięciu działek znajdujących się w zamieszkiwanej przez nich okolicy, tylko na ich posesji rośnie takich rozmiarów drzewo, w związku z czym jako jedyni nie mogą w nieskrępowany sposób realizować planowanego przedsięwzięcia. W kontekście celu, któremu służyć ma planowana inwestycja, argumentacja organu dotycząca bardzo dobrego stanu zdrowotnego, walorów przyrodniczy i dendrologicznych spornego drzewa, nie jest zdaniem skarżących uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w W. wniosło o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga analizowana zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów wydawane jest w oparciu o uznanie administracyjne. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. W powołanym przepisie art. 83 ust. 1 ustawy 0 ochronie przyrody ustawodawca nie determinuje rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta); nie określa przesłanek, których zaistnienie obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o wydaniu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów pozostawiono zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym 1 prawnym. Decydując w oparciu o uznanie administracyjne organ orzekający w pierwszym rzędzie musi kierować się określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej również jako k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Stosownie więc do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX 41390). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego, czego skutkiem był brak możliwości dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji podjęto rozstrzygnięcie, które poprzez lakoniczne uzasadnienie "wymyka" się spod kontroli Sądu, a co za tym idzie uniemożliwia wykluczenie dowolności w działaniu organu decydującego o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie spornego drzewa. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jedynym dowodem przeprowadzonym przez Prezydenta W. w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia (...) grudnia 2007 r. były oględziny drzew i krzewów. Wobec argumentacji skarżących przedstawionej w powołanym wniosku oraz piśmie uzupełniającym z dnia (...) grudnia 2007 r., ocena stanu zdrowotnego i obwodu pnia świerku pospolitego bez wątpienia nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy wydania zezwolenia na jego wycięcie. Dla wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, będącego warunkiem sine qua non prawidłowego "wyważenia" interesu ogólnego i indywidualnego, o których mowa w powołanym art. 7 k.p.a., konieczne było przeprowadzenie dowodów mających na celu weryfikację okoliczności powołanych przez wnioskodawców. Wszak motywując wniesione żądanie podnieśli oni, że sporne drzewo uniemożliwia usytuowanie w pobliżu domu miejsca postojowego dla niepełnosprawnego syna oraz wywiedli, że powoduje niszczenie budynku i jego otoczenia. Tymczasem skupiając się na ocenie stanu zdrowotnego świerku, organ pierwszej instancji w żaden sposób nie zweryfikował wskazanej argumentacji, lakonicznie stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że możliwe jest zlokalizowanie miejsca postojowego w sąsiedztwie spornego drzewa. Uchybień organu pierwszej instancji nie "naprawiło" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które równie lakonicznie jak Prezydent W. stwierdziło, że usytuowanie drzewa nie wyklucza możliwości wykonania miejsca parkingowego, nie popierając tego twierdzenia jakąkolwiek argumentacją. Odnosząc się zaś do kwestii negatywnego wpływu drzewa na stan budynku i jego otoczenie poprzestało na stwierdzeniu, że okoliczności te nie zostały przez skarżących w żaden sposób udowodnione. Należy w tym miejscu nadmienić, że w przypadku orzekania w oparciu o uznanie administracyjne, niewątpliwie niezbędna jest aktywność i inicjatywa dowodowa stron postępowania, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest poprawne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowe "wyważenie" interesu ogólnego i indywidualnego oraz wydanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Jednakże, w sytuacji, gdy strona na poparcie wniesionego żądania powołuje okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w żadnym razie nie jest dopuszczalne pominięcie tych okoliczności i stwierdzenie - jak w przypadku zaskarżonej decyzji - że strona nie udowodniła ich istnienia. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do ustalenia, czy wątpliwe w jego ocenie okoliczności w rzeczywistości istnieją. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar dowodzenia, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1031/05. LEX nr 220797). Wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia (...) grudnia 2007 r., obowiązkiem rozpatrującego odwołanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. było zatem dokonanie ustaleń umożliwiających weryfikację stanowiska skarżących prezentowanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i podtrzymanego w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. W szczególności organ odwoławczy zobligowany był do ustalenia, czy podnoszone przez skarżących okoliczności, jak pękanie ścian domu, płyt chodnikowych, spowodowane są rozrastaniem się drzewa (jego systemu korzeniowego), czy też są następstwem braku należytej dbałości o budynek (braku wymaganych remontów). Ponadto powinien był wyjaśnić, czy faktycznie bliskie usytuowanie świerku pospolitego w stosunku do domu, negatywnie wpływa na pracę komina. Odnośnie zaś do kwestii usytuowania miejsca postojowego ocena, czy możliwe jest jego wykonanie w sąsiedztwie drzewa powinna być dokonana ze szczególnym uwzględnieniem możliwości rehabilitacji syna skarżących, co oznacza, że niezbędne było ustalenie, czy świerk w istocie stanowi przeszkodę utrudniającą bądź uniemożliwiającą rehabilitację. Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miało wątpliwości, co do argumentacji przedstawionej przez skarżących, bądź też była ona jego zdaniem niewystarczająca, jego obowiązkiem było wezwanie stron postępowania do przedłożenia dodatkowych dowodów lub przeprowadzenie tych dowodów z urzędu, np. dokonanie dodatkowych oględzin. W ocenie Sądu, wskazane powyżej zaniechania w zakresie postępowania dowodowego, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany -zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81. ONSAz 1981 r. nr 1 poz. 57). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zatem wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie wskazywanych wyżej okoliczności, jak wpływ świerku pospolitego na stan budynku, jego otoczenia i pracę komina oraz ustalenie, czy sporne drzewo w rzeczywistości utrudnia lub uniemożliwia realizację przedsięwzięcia związanego z rehabilitacją niepełnosprawnego syna. W tym celu organ powinien przeprowadzić odpowiednie dowody (sugerowane wcześniej). Dokonane w ten sposób ustalenia i ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji. Dopiero wtedy możliwe będzie ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.