IV SA/Wa 825/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO), na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. D.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), 127 § 2 i art. 17 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu logistycznego w G. przy ulicy [...], na działce o nr ew. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. dalej decyzja organu I instancji, decyzja, Wójt Gminy W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie magazynu logistycznego w G. przy ulicy [...], na działce o nr ew. [...], dalej przedmiotowa lub planowana inwestycja. Odwołanie wniósł J. S., dalej skarżący, wskazując że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce, która położona jest w obrębie układu ruralistycznego G. figurującego na liście obiektów planowanych do włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W związku z tym, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę, rozbiórkę obiektu budowlanego lub innych czynności związanych z zabytkiem, wydaje się po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, dalej WKZ. WKZ nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu i nie brał w nim udziału. Poza tym planowana budowa ma mieć miejsce w bliskiej odległości od zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w G., który wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z [...] marca 1962 r. nr [...]. Będzie dla niego uciążliwa poprzez powstawanie zanieczyszczeń spalinami samochodowymi i innymi wyziewami w związku z ruchem samochodów dostawczych. Tego rodzaju kwestie nie zostały, zdaniem skarżącego, właściwie przeanalizowane. Poza tym inwestycja usytuowana jest w ostrej granicy z zabytkowym parkiem, który ma być rewaloryzowany. Planowana inwestycja wpłynie negatywnie na stan cennych drzew znajdujących się w parku, może spowodować osuszenie terenu poprzez zanikanie wód gruntowych czy obumieranie drzew. Poza tym organ wadliwie ustalił położenie najbliższego budynku od planowanej inwestycji (72 m zamiast 24 m). Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził wystarczających analiz i pomiarów a te wskazałyby, że kolejna inwestycja przemysłowa w tak małej miejscowości, w ostrej granicy z najwyższej klasy zabytkiem wpłynie negatywnie i będzie oddziaływać destrukcyjnie na ten obszar. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że: 1. Obowiązujące przepisy prawa, co do zasady nie zakazują realizacji takiego rodzaju inwestycji, o ile spełniają one przewidziane prawem wymogi, w tym wymogi procedury poprzedzającej wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, 2. Planowana inwestycja obejmuje budowę magazynu o łącznej powierzchni ok. 1300 m. kw. w którego skład wchodzą 2 komory przechowalnicze oraz ciągi komunikacyjne. Magazyn zostanie połączony z istniejącym budynkiem produkcyjnym przygotowującym warzywa i owoce do dalszego magazynowania lub zamrażania. Ładowność projektowanego magazynu wynosi 600 Mg. 3. Planowane przedsięwzięcie jest zaliczone, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. Nr. 213, poz. 1397) – dalej Rozporządzenie, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa z infrastrukturą towarzyszącą o pow. zabudowy nie mniej niż 1 ha). 4. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., w trybie art. 63 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) – dalej ustawa o ocenach, wyrazili stanowisko co do braku podstaw co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. 5. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ inwestycja będzie realizowana poza obszarem objętym ochroną konserwatorską. Przedstawione zostały rozwiązania chroniące środowisko podczas realizacji a następnie eksploatacji inwestycji, w miejscu inwestycji nie ma zasobów naturalnych, nie jest ona realizowana na terenie objętym ochroną ujęć wodnych, Natura 2000 ani obszarów na których przekroczone są standardy środowiska, nie ma transgranicznego oddziaływania na środowisko. 6. Decyzja Wójta spełnia wymagania formalne o jakich mowa w art. 85 ustawy o ocenach oraz art. 63 ust 1. Biorąc pod uwagę skalę i lokalizację planowanej inwestycji podczas jej eksploatacji nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu na terenie chronionym akustycznie, dotrzymane będą standardy jakości powietrza atmosferycznego, co wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, odpady będą gromadzone w specjalnych pomieszczeniach, z pojemnikami selektywnego zbierania odpadów, a następnie wywożone przez specjalistyczną firmę. 7. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lipca 2010 r. wpisującą do rejestru zabytków układ ruralistyczny powstały w latach 20 tych XX wieku została orzeczeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2011 r., znak; [...] uchylona do ponownego rozpoznania. 8. Istniejące sąsiedztwo planowanej inwestycji z zespołem pałacowo parkowym oraz w obszarze układu ruralistycznego będzie rozważane na etapie wydawania pozwoleń budowlanych i na obecnym etapie brak jest podstaw do uzgadniania inwestycji z WKZ. 9. Brak jest podstaw do kwestionowania położenia planowanej inwestycji w stosunku do najbliższych budynków mieszkalnych, co wynika z załącznika mapowego do decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 15, art. 80, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie wniosków płynących z objęcia terenu wpisem do gminnej ewidencji zabytków a w związku z tym brakiem ustaleń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i przeprowadzenia wizji lokalnej lub zlecenia wykonania analizy stwierdzającej, że budowa magazynu nie będzie realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego – co skutkowało poczynieniem ustaleń faktycznych sprzecznych z rzeczywistym stanem rzeczy. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty i argumenty odwołania co do konieczności uzyskania uzgodnienia WKZ wskazując, że działka [...] jest położona w obrębie układu ruralistycznego G. figurującego na liście obiektów planowanych do włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, nie powiadomienia WKZ o toczącym się postępowaniu, braku fachowej ekspertyzy w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na park w G. wpisany wraz z pomnikami przyrody do rejestru zabytków, poprzestanie jedynie na zapewnieniach inwestora, które nie muszą być obiektywne, uciążliwości związane z zanieczyszczeniami spalinami samochodowymi w związku z dostawami do planowanego magazynu oraz z innymi wyziewami, położenia inwestycji w ostrej granicy z zabytkowym parkiem i tym samym wpływ inwestacji na zasoby przyrodnicze parku /drzewa/, możliwość doprowadzenia do osuszenia terenu poprzez zanikanie wód gruntowych czy obumieranie drzew, niewłaściwe określenie położenia najbliższej zabudowy mieszkalnej w stosunku do planowanej inwestycji i możliwości oddziaływania tej inwestycji na zdrowie ludzi tam zamieszkałych, brak analiz i pomiarów. (p. szczegółowo opisane na k 1 i 2 uzasadnienia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 71 ust 1 i 2 pkt 2, 75 ust 1 pkt 4 , art. 84 ust 1 i 2 ustawy o ocenach a przedmiotem rozważań organu była inwestycja polegająca na budowie na działce o nr ew. [...] w G., magazynu logistycznego. Inwestycja ta zaliczona została, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa z infrastrukturą towarzyszącą o pow. zabudowy nie mniej niż 1 ha). W obowiązującym systemie prawa na gruncie ustawy o ocenach mamy do czynienia z dwoma rodzajami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pierwsza z nich to taka, która została poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko a druga, która tego rodzaju etapu została pozbawiona. Brak potrzeby przeprowadzania takiej oceny stwierdza właściwy organ na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o ocenach (art. 84 ustawy). W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek "E." Spółki z.o.o. z siedzibą w G., która wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W związku z tym Wójt Gminy W., na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o ocenach wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o wydanie opinii. Obie opinie wskazywały na brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Opinie te nie mają co prawda, w przeciwieństwie do uzgodnienia, charakteru wiążącego, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że pochodzą od organów wyspecjalizowanego w zakresie przyznanych im kompetencji, stanowią element stanu faktycznego i jego oceny. Końcowa ocena za każdym razem pozostawiona jest bowiem organowi właściwemu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy W. odstąpił od wymogu przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.o.ś., w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby jej przeprowadzenia. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 2 art. 84). Każda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia (art. 85 ust. 1 u.o.ś.). Jednakże, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.ś.). Za takim stanowiskiem przemawia sama treść art. 84 ust. 1 u.o.ś., który nie przewiduje możliwości określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska, o których mowa w art. 82 u.o.ś. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r. , sygn. akt II SA/Gd 698/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał w nim, że "treść wydanej decyzji (...) winna ograniczać się do wskazania braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bo takie unormowanie przewiduje wyraźnie art. 84 ust. 1 ustawy". Jak wskazują komentatorzy (np. K Gruszecki, Komentarz do art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w Lex), "z postanowień art. 84 nie wynika, czym powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy nie była ona poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wydanie bowiem na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy postanowienia stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zasadzie przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji". Jednakże, jak wywodzi dalej nie oznacza to, że tego rodzaju decyzja nie może zawierać innych treści skoro stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, stanowi podstawę do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. W związku z tym powinna spełniać warunki o jakich mowa w art. 107 K.p.a. Musi więc odnosić się do elementów wymienionych w art. 82 ust 1 ustawy i choć w art. 84 ust. 1 nie są one enumeratywnie wymienione, jak to ma miejsce w art. 82 ustawy, to należy przyjąć, że także w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej bez przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, organ zobowiązany jest do zamieszenia w decyzji informacji o jakich mowa w art. 82 ust 1 ustawy. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, zawiera ona wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 84 i 82 ust. 1 ustawy w tym informacje dotyczące usytuowania inwestycji w sąsiedztwie zespołu pałacowo-parkowego objętego ochroną Konserwatora Zabytków, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości G., który objęty jest wpisem do rejestru zabytków [...] zespołu pałacowo-parkowego na mocy decyzji z [...] marca 1962 r, nr [...]. Zawiera nadto informację o toczącym się postępowaniu administracyjnym o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego powstałego w latach 20tych XX w. Planowana budowa, jak wywodzą obie decyzje, niesie za sobą możliwość szkodliwego oddziaływania na ten zabytek /układ ruralistyczny/ i w związku z tym inwestor, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie miał obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako że znajduje się on na liście obiektów planowanych do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1974 r. prawo budowalne (t.j. Dz.U.2013.1409 ). Zgodnie z art 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j.D.U.2012.647), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy a więc, z mocy art. 53 ust. 4 pkt 2 po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przepisy te, dają zatem gwarancję, że Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie uzgadniał projekt decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w świetle zapisów ustawy o ocenach brak jest podstaw do jego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowisko uwarunkowaniach. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji spełniają wymogi art. 85 ust. 2 w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Przepis ten nakłada na organ dodatkowe (pozakodeksowe) wymagania co do zamieszczenia informacji o których mowa w art.. 63 ust. 1 ustawy (rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia jego usytuowania z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, rodzajem i skalą możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wynikających z zasięgu oddziaływania obszaru geograficznego i liczby ludności na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrody, wielkości i złożoności oddziaływania i jego prawdopodobieństwa, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Organ, posługując się tzw. charakterystyką przedsięwzięcia odniósł się do wszystkich wyżej wymienionych kwestii w sposób wystarczający. Skarżący kwestionuje ustalenia organu w zakresie położenia najbliższego budynku wielorodzinnego (nie 74 m ale w bezpośredniej granicy z planowaną inwestycją). Wywodził, że kwestia bezpośredniego oddziaływania na zdrowie ludzi mieszkających w tym budynku nie została przeanalizowana w sposób prawidłowy, nie dokonano podstawowych pomiarów które w przyszłości mogą wpływać na ludzkie zdrowie. Twierdzenia skarżącego nie zostały poparte żadnymi dowodami. Jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia najbliższe tereny chronione akustyczne znajdują się w odległości 74 m od budynku planowanej chłodni (od strony południowej) oraz w odległości 100 m (od strony zachodniej). Emisja hałasu na etapie realizacji oraz użytkowania nie będzie przekraczać dopuszczalnych norm dziennych i nocnych tj. 50 db dla pory dziennej i 40 db dla pory nocnej. Hałas będzie przede wszystkim powodowany ruchem pojazdów a w drugim rzędzie wentylatorami mechanicznymi istniejącego budynku produkcyjnego z maszynownią. Dzięki nowemu magazynowi ilość pojazdów samochodowych po terenie zakładu zmniejszy się, zostaną zredukowane transporty produktów do magazynów zewnętrznych, zostanie ograniczony ruch wózków widłowych po terenie zakładu. Dokonując analizy ruchu samochodowego i hałasu z urządzeń wentylacyjnych ustalono też, że hałas emitowany z terenu zakładu nie ulegnie pogorszeniu a tym samym nie będzie oddziaływał na tereny chronione akustycznie w najbliższym otoczeniu. Poza tym nie zwiększą się ilości źródeł emisji zanieczyszczeń do powietrza a wręcz przeciwnie ilość pojazdów zmniejszy się a co za tym idzie nie dojdzie do pogorszenia się stanu jakości powietrza atmosferycznego na terenie zakładu i w jego otoczeniu. Twierdzenia skarżącego w zakresie hipotetycznego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi również nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Poczynione przez organ ustalenia są prawidłowe i logiczne a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o ocenach. Organ wypełnił także, wynikający z art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach obowiązek w zakresie podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji. W ocenie WSA organ dokonał zatem prawidłowej oceny w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisku i zasadnie przyjął, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie braku wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcia wniosków płynących z objęciem terenu planowanej inwestycji wpisem do gminnej ewidencji zabytków i brakiem poczynienia ustaleń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i braku oceny wpływu planowanej inwestycji na ludzi.(art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a.), oraz zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i 144 K.p.a. Nie trafny jest także zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Z zasady dwuintancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że organ II instancji ma obowiązek nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania ale ponownie ocenić zebrane w sprawie dowody. W ocenie Sądu w organ II instancji odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów odwołania a przede wszystkim dokonał ponownej oceny zebranych w sprawie dowodów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.