IV SA/Wa 837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 05 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2022 postanawia: odmówić dopuszczenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W piśmie z dnia 31 maja 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2022 wraz z załącznikami i uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2022. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że zarówno uchwała WPGO (nr [...] jak i uchwała wykonawcza (nr [...]) objęte postępowaniem nadzorczym Wojewody zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, dotyczy sfery uprawnień i obowiązków Spółki w ramach prowadzonej przez nią działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Powyższe wynika z faktu, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami i uchwały w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami określają regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi (RIPOK) oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia RIPOK. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, wynik postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego MPO, jako podmiotu prowadzącego trzy instalacje zagospodarowania odpadów podlegających regionalizacji, których możliwość i skala eksploatacji jest uwarunkowana kształtem sektora gospodarki odpadami w województwie mazowieckim, uzależnionym od ewentualnego uwzględnienia albo oddalenia skargi Sejmiku na rozstrzygnięcie nadzorcze. Określenie danej instalacji jako RIPOK w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przesądza o możliwości skierowania do tej instalacji strumienia odpadów komunalnych pochodzących z danego regionu gospodarki odpadami. Zmieszane odpady komunalne oraz odpady zielone podlegają tzw. zasadzie regionalizacji, która przewiduje, że wskazane kategorie odpadów nie mogą być wywożone poza region gospodarki odpadami, na którym zostały wytworzone, ani poza takim regionem przetwarzane. Jeżeli zatem dany podmiot jest wskazany jako RIPOK dla konkretnego regionu gospodarki odpadami, ma on pierwszeństwo w przyjmowaniu i gospodarowaniu zamieszanymi odpadami komunalnymi oraz odpadami zielonymi pochodzącymi z tego regionu. Odnosząc powyższe do Spółki, pełnomocnik wskazał, że zarówno uchwała WPGO, jak i uchwała wykonawcza regulują prawny status trzech instalacji zagospodarowania odpadów prowadzonych przez MPO, tj.: 1) instalacji termicznego przekształcania odpadów zlokalizowanych w W. przy ul. [...] ([...]); 2) instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów położonej w W., przy ul. [...] ([...]); 3) instalacji kompostowni odpadów zielonych zlokalizowanej w W. przy ul. [...] ([...]). W przypadku spalarni MPO uchwały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym kwalifikują tę instalację jako RIPOK przeznaczony do obsługi regionu centralnego. Pełnomocnik podał, że kształt uchwały WPGO przesądza o kierunku dalszego rozwoju spalarni MPO poprzez zdefiniowanie działań niezbędnych do dokonania przez Spółkę w celu uzyskania przez tę instalację statusu ponadregionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Uchwała Sejmiku kwalifikuje instalację MBP MPO jako instalację zastępczą (potencjalny RIPOK) przeznaczoną do obsługi regionu centralnego. Na gruncie obowiązujących przepisów przed wejściem w życie uchwał, MBP MPO przysługiwał status RIPOK, wskutek czego miała ona pierwszeństwo w dostępie do strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych na obszarze regionu [...]. Uchwały Sejmiku kwalifikują również kompostownię MPO jako instalację RIPOK przeznaczony do obsługi regionu centralnego. W uzasadnieniu wniosku powołano się również na zakres ochrony wolności działalności gospodarczej obejmujący wszelkie procesy decyzyjne przedsiębiorców rozstrzygających o zakresie i formach swojego udziału w życiu gospodarczym, a także dokonywanie przez nich rozmaitych działań faktycznych i prawnych, korzystnych dla ich interesu ekonomicznego i pozwalających na zarobkowe uczestnictwo w grze rynkowej. Przedmiotowy zakres ochrony wolności działalności gospodarczej objęty jest gwarancjami konstytucyjnymi, polegającymi m. in. na przyznaniu beneficjentom wolności działalności gospodarczej prawnie skutecznego roszczenia wobec władz publicznych o nieingerowanie we wszystkie procesy decyzyjne, działania i czynności mieszczące się w wolności działalności gospodarczej. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestią kluczową z punktu widzenia działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę jest również kształt regionów gospodarki odpadami w województwie mazowieckim, który uległ zmianie w związku z wejściem w życie uchwał objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, na mocy których nastąpił podział pomocniczy województwa [...] na regiony gospodarki odpadami, w ramach którego region [...] został zastąpiony przez region centralny. Zmiany dotknęły także granic regionu centralnego, który w stosunku do uprzednio obowiązującego regionu [...] został powiększony o powiat [...], a także kilka gmin powiatu [...], [...] oraz [...], natomiast utraciło kilka gmin powiatu [...] i [...]. Pełnomocnik wskazał, że interes prawny Spółki w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu stanowi rezultat opisanego wyżej oddziaływania wskazanych uchwał i rozstrzygnięcia nadzorczego na możliwość, skalę i zakres prowadzenia działalności gospodarczej przez MPO w zakresie gospodarowania odpadami podlegającymi regionalizacji na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawany wniosek [...] sp. z o.o. o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika, został zgłoszony w sprawie zainicjowanej skargą Województwa [...] wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. – podjęte na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) – stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2022 wraz z załącznikami i uchwały nr [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2022. Powołana uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn zm.), zaś uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego – o czym stanowi art. 33 § 2 tej ustawy. Z brzmienia przepisu art. 33 § 2 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, podjętym w trybie stanowienia prawa, przewidzianym w przepisach art. 36 i 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło więc wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynację podatkową). Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 powołanej ustawy może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Podstawy uzasadniającej uwzględnienie wniosku nie stanowi także art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzający, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie wnioskujące Przedsiębiorstwo nie mogło w takim postępowaniu brać udziału. W powyższym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OZ 787/13 stwierdził, że: "Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. (...) Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądową kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia." (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek w pełni podziela. Tym samym zdaniem Sądu, przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskującego Przedsiębiorstwa jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu ani zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, ani podjętymi uchwałami Sejmiku Województwa [...] w sprawie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie został naruszony interes prawny wnioskującego Przedsiębiorstwa. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym czy to uchwałę w przedmiocie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, czy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność takiej uchwały, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki też pogląd został zaprezentowany, w identycznym stanie faktycznym, przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 52/15 (dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), a wyrażone w nim stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, bowiem Sąd nie znalazł podstaw, by odstąpić od wyrażonego tam stanowiska, mimo że nie jest nim związany w niniejszej sprawie. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jego merytorycznego rozpoznania. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego połączenia. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością samorządu województwa, który został uregulowany w rozdziale 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Z przepisów tego rozdziału jednoznacznie wynika, że postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru i województwa. Brak jest przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i województwo, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał sejmiku województwa. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz województwo mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez województwo skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotowy wniosek oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi województwa, wniesionej na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i uprawnione województwo. Brak jest więc podstawy prawnej do działania osób, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, że kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w utrzymaniu jej w mocy. Uwaga ta znajduje zastosowanie w stosunku do wnioskującej Spółki, która w tej sprawie swój interes prawny wywodzi z nadania jej, uchwałami objętymi zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, statusu regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) przeznaczonej do obsługi regionu centralnego oraz z wartości zapewnienia konkurencyjności rynku i powinności bytu prawnego podmiotów konkurencyjnych uzasadnionych prawem. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie został naruszony interes prawny wnioskującej Spółki. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ingeruje w sferę materialnoprawnych uprawnień i interesów prawnych Spółki, w związku z czym Spółka może mieć co najwyżej interes faktyczny, nie posiada natomiast interesu prawnego. Z powyższych względów Sąd postanowił jak w sentencji, na mocy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.