IV SA/Wa 846/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...] S.A. z siedzibą w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], postanowił utrzymać w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań M.P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził, że nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi browaru oraz willą mieszkalną "[...]" wraz z otaczającym ją parkiem, obejmująca według ewidencji gruntów i budynków obrębu Z.-miasto działki: nr [...] o pow. 0,2910 ha, nr [...] o pow. 0,3634 ha, nr [...] o pow. 0,2527, nr [...] o pow. 1,3665 ha, nr [...] o pow. 0,0598, nr [...] o pow. 0,2149 ha, nr [...] o pow. 0,0123 ha, nr [...] o pow. 0,5345 ha, nr [...] o pow. 0,3555 ha, nr [...] o pow. 0,0137 ha, nr [...] o pow. 0,1613 ha, nr [...] o pow. 1,1770, nr [...] o pow. 0,1076 ha, nr [...] o pow. 0,0233 ha, nr [...] o pow. 0,0294 ha, nr [...] o pow. 0,0331 ha, nr [...] o pow. 0,2146 ha, nr [...] o pow. 0,4631 ha, nr [...] o pow. 0,3125 ha, nr [...] o pow. 0,2949 ha, nr [...] o pow. 0,0046 ha i nr [...] o pow. 0,4977 ha – nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Decyzja ta z dnia [...] czerwca 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. w L. i Skarb Państwa-Starostę Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/17 w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,2146 ha; w pkt 2. oddalił skargę Skarbu Państwa-Starosty Z. w pozostałej części; w pkt 3. oddalił skargę [...] S.A. w L. w całości. Od wyroku tego [...] S.A. w L. i Skarb Państwa-Starosta Z. wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego, których Sąd jeszcze nie rozpoznał. Wnioskiem z dnia [..] października 2018 r. [...] S.A. w L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjnej zainicjowane skargami [...] S.A. w L. i Skarbu Państwa-Starosty Z. wniesionymi na decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest jej rozpoznanie. Bez prawomocnego orzeczenia Sądu w tej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie organu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest on zobowiązany do zawieszenia postępowania aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, ponieważ rozpatrzenie sprawy przez sąd jest traktowane tak, jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Z postanowieniem tym nie zgodziła się [...] S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na wadliwym przyjęciu, że zawisłość postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję administracyjną stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wszczętego już po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy brak jest w obowiązującym porządku prawnym normy, która obligowałaby organ do zawieszenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego w czasie, kiedy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej samej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 tej ustawy sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanego aktu lub czynności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 powołanej ustawy. Sąd poddał zaskarżone postanowienie kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu, której doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa, a podniesione w skardze zarzuty są chybione. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki do zawieszenia postępowania mają niewątpliwie przepisy prawa materialnego odnoszące się do postępowania, którego zawieszenie jest rozważane. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania wydane zostało w oparciu o wyrażone przez Ministra stanowisko, że podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowiło ustalenie, że w stosunku do tej decyzji, przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne, które nie zostało prawomocnie zakończone. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Zauważyć trzeba, że istniejąca w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność co do możliwości wszczęcia przez organ administracji publicznej jednego z postępowań nadzwyczajnych w sytuacji toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego po wydaniu rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji została usunięta w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017/5/73; OPS 2018 1/11, również dostępna na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych) poprzez przyjęcie, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Moc wiążąca uchwały nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek sąd sprawy, w której pojawił się tożsamy element prawny, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, dostępny na wskazanej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w powołanej uchwale z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], co oznacza związanie tym stanowiskiem na zasadzie wynikającej z art. 269 § 1 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż skarżąca mimo zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/17 skargą kasacyjną, która nadal oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 4302/18), w dniu 15 października 2018 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. w trybie nadzwyczajnym. Minister postępowanie to zawiesił uznając, że występuje przeszkoda uniemożliwiająca jego prowadzenie. Przeszkodą tą jest zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia i mające bezpośredni związek z rozstrzyganą sprawą w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu orzekającego, z przyczyn wskazanych wyżej sprawa musi być zawieszona do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, co powoduje, że postanowienie organu w tej kwestii jest prawidłowe i nie narusza prawa. Inną kwestią jest zasadność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie, ale tym organ zajmie się rozpatrując wniosek, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyda wyrok, a decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. stanie się prawomocna. Mając na uwadze to, że przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, Sąd stwierdził, że z uwagi na jego poprawność zarzuty skargi, dotyczące naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, są niezasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.