IV SA/Wa 848/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie scalenia gruntów I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 zł (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów opłaty od pełnomocnictwa Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. Starosta (...) zatwierdził zmianę powierzchni wsi B. gm. C. z dotychczasowej powierzchni (...) ha na powierzchnię (...) ha, zatwierdzając tym samym projekt scalenia gruntów wsi B., sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w O. W decyzji Starosta (...) ustalił, że uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości niż mieli przed scaleniem zobowiązani są dopłacić następujące kwoty: 1/ S. J. i T. 780 zł, 2/ P. J. i Z. 2.654 zł, 3/ B. S. i A. 450 zł, 4/ C. W. i J. 6.910 zł, 5/ K. T. i T. 2.528 zł, 6/ S. P. i D. 12.146 zł. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że uczestnicy scalenia w związku z wydzieleniem im mniejszej wartości gospodarstwa niż mieli przed scaleniem otrzymują dopłaty: 1/S. J. 780 zł, 2/ C. E. 2.654 zł, 3/ K. W. 450 zł, 4/ C. T. 6.910 zł, 5/ K. T. 14.6874 zł. Starosta (...) uznał w całości za nieuzasadnione zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszone przez J. P., W. B., J. D. oraz E. C. Uznał natomiast za uzasadnione zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszone przez E. Z., A. P., S. i A. B., F. K., W. L., K. M., A. K., Z. G., B. i T. Z., S. i M. K., Z. E., J. K., E. C., P. S., H. D., T. G., W. i L. K., R. B. i T. S. W uzasadnieniu decyzji Starosta (...) wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2005 r. Starosta (...) wszczął postępowanie w sprawie scalenia gruntów we wsi B. gm. C. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek właścicieli nieruchomości, których łączny obszar przekroczył połowę powierzchni obszaru scalenia. Na łączną powierzchnię wsi B. wynoszącą (...) ha, powierzchnia gospodarstw rolnych, których właściciele byli wnioskodawcami scalenia wynosił (...) ha. Odpowiada to brzmieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Obecnie powierzchnia obrębu B. wynosi (...) ha. Organ pierwszej instancji podkreślił, że opracowany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w O. projekt scalenia gruntówce wsi B. został okazany uczestnikom scalenia w dniach 19-22 września 2006 r. Projekt został przyjęty bez zastrzeżeń przez 36 uczestników scalenia. Zastrzeżenia do okazanego projektu złożyło 23 uczestników, 8 uczestników nie zapoznało się z projektem scalenia i nie podpisało protokołu z okazania projektu scalenia gruntów. Złożone zastrzeżenia do projektu scalenia rozpatrzone zostały w dniach 23 -24 października 2006 r. przez Komisję powołaną przez Starostę (...). Wprowadzone do projektu scalenia poprawki objęły 41 gospodarstw. Okazanie wprowadzonych do projektu scalenia zmian nastąpiło w dniu 10 listopada 2006 r. Zmiany do projektu scalenia przyjęło 25 uczestników, 10 uczestników nie podpisało protokołu z poprawek, 6 kolejnych uczestników wniosło zastrzeżenia, które odnotowane zostały w protokole. Wobec niepodpisania przez niektórych uczestników scalenia projektu scalenia gruntów objętych postępowaniem scaleniowym w miejscowości B. oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów Starosta (...) wyznaczył tym uczestnikom 7-dniowy termin na zapoznanie się z projektem i jego przyjęcie lub też wniesienie uwag. Zastrzeżenia wniesione zostały przez: J. P., W. B., T. S., J. D. i E. C. Uznano je za nieuzasadnione. Natomiast za uzasadnione uznano zastrzeżenia: E. Z., A. P., S. i A. B., F. K., W. L., A. M., W. K., Z. G., B. i T. Z., S. i M. K., Z. E., J. K., E. C., P. S., H. D., T. G., W. i L. K., R. B., T. S. oraz S. C. Odnosząc się do uwzględnienia zastrzeżeń W. K. organ pierwszej instancji wskazał, że zastrzeżenia wskazane do projektu to: bezprawne pomniejszenie działki nr (...) (po scaleniu (...)), zakwestionowanie powierzchni działek oznaczonych przed scaleniem nr (...) i (...), zakwestionowanie projektu scalenia gruntów w obrębie nieruchomości należących przed scaleniem do wspólnoty gruntowej we wsi B. (działka nr ew. (...)), braku zgody aby działka nr ew. (...) graniczyła bezpośrednio z nieruchomością wydzieloną dla W.L., zakwestionowania wydzielenia ekwiwalentu dla L. i J. K. Po zapoznaniu się z zastrzeżeniami i przeanalizowaniu stanu faktycznego wskazano, że wniosek dotyczący dopuszczenia W. K. na prawach strony w części dotyczącej wydzielenia ekwiwalentu dla L. i J. K. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ W. K. nie jest właścicielką tego gruntu i nie może żądać dokonania zmian w tym zakresie. Ponadto po przeanalizowaniu położenia, powierzchni i wartości nieruchomości przed i po scaleniu ustalono, że ekwiwalent został zaprojektowany prawidłowo. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2006 r. wnieśli następujący uczestnicy scalenia: W. L., A. A., M. T., J. D., T. i B. Z., H. i A.P., C. N., W. K. i A. K., S. C. i W. B. Rozpatrując odwołania złożone przez w/w osoby decyzją z dnia (...) marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa Wojewoda (...) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty (...) w części dotyczącej gruntów należących do W. B., S. R., Z. G., Urzędu Gminy w C., P. C., J. C. i do projektu scalenia gruntów B. wprowadził zmiany dotyczące gospodarstw W. B. i Z. G., S. R., zmniejszył szerokość drogi powszechnego użytkowania stanowiącą działkę nr ew. (...) oraz zmieniał termin usunięcia drzew i przeszkód na działce nr ew. (...). W pozostałej części zaskarżoną decyzje Starosty (...) utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołujących się rolników zostały szczegółowo rozpatrzone. Ze wszystkimi zainteresowanymi zostały przeprowadzone rozmowy z wizją lokalną w terenie włącznie. W odniesieniu do odwołania W. i A. K. organ stwierdził, że K. przed scaleniem między innymi posiadali udziały w gruntach należących do wspólnoty wiejskiej. Użytkowali 2 działki oddalone od siebie o 200 m. o powierzchni (...) ha i wartości szacunkowej (...) pkt otrzymali ekwiwalent w jednej działce o powierzchni (...) ha i wartości szacunkowej (...) pkt zlokalizowany w części na posiadanych gruntach przed scaleniem. Ponadto organ wskazał, że odwołujący przed scaleniem posiadali gospodarstwo składające się z 16 działek o ogólnej powierzchni (...) ha o wartości (...) jednostek szacunkowych (za pomniejszenie gospodarstwa o wartości szacunkowej (...) pkt otrzymali dopłatę w wysokości (...) zł). Po odliczeniu potrąceń tj. (...) pkt wartości szacunkowej, do zaprojektowania pozostał ekwiwalent o wartości (...) jednostek szacunkowych. Nowe gospodarstwo zaprojektowano w 6 działkach ewidencyjnych, w większości na gruntach posiadanych przed scaleniem. Konkludując Wojewoda (...) wskazał, że wszyscy uczestnicy scalenia za grunty poddane scaleniu otrzymali równowarte grunty zamienne. Skargę na powyższą decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. i A. K. oraz W. B. W. K. i A. K. w skardze wskazali, że wydana decyzja jest niezgodna z postanowieniami i ustaleniami na zebraniach w B. dotyczącymi wyrażenia zgody aby w wyniku scalenia za grunty kl. IV w zamian przyznać grunty kl. V i VI. Ponadto zdaniem skarżących członkowie Komisji Wiejskiej przydzielili sobie działki dobrej klasy, a skarżącym przyznano grunty "zaniedbane, wyjałowione, wyniszczone i nieużytki" W odpowiedzi na skargi Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 w/w ustawy. Dla porządku w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga W. B. została odrzucona postanowieniem z dnia 20 listopada 2007 r. Postanowienie jest prawomocne. Podobnie skarga W. K. została odrzucona postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. Postanowienie również jest prawomocne. Do rozpoznania została skarga A. K. Rozpoznając niniejszą sprawę zarówno pod kątem podniesionych przez skarżącego zarzutów, jak również dokonując kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, sąd uznał, iż skarga wniesiona przez A. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem rozstrzygnięcia, jakie zostały wydane w niniejszej sprawie, nie naruszają w sposób istotny przepisów zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Stosownie do art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, celem scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Podkreślić należy, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo - rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny czy nie posiadają one cech dowolności. W szczególności czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 125/08, lex 196671). Z treści znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Starosty (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. wynika, iż postępowanie scaleniowe w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów na wniosek właścicieli gruntów, których powierzchnia gospodarstw obejmuje ponad połowę powierzchni objętej scaleniem. Stosownie do treści przywołanego przepisu postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Cytowany przepis stanowi więc podstawę do wszczęcia postępowania scaleniowego, jeżeli zostaną spełnione wymienione w nim przesłanki, tj. ze stosownym wnioskiem wystąpi: 1. większość właścicieli gospodarstw położonych na projektowanym obszarze scalenia, bądź 2. właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W niniejszej sprawie na łączną powierzchnię wsi B. wynoszącą (...) ha, powierzchnia gospodarstw rolnych, których właściciele byli wnioskodawcami scalenia wynosiła (...) ha. Mając na uwadze treść cytowanego powyżej przepisu wskazać należy, że prawidłowo zostało wszczęte niniejsze postępowanie scaleniowe. Zgodnie z art. 7 ust. 3 w/w ustawy postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (w niniejszej sprawie 5 września 2005 r.), a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na terenie których są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Po upływie w/w terminu postanowienie uważa się za doręczone (art. 3 ust. 4). Zgodnie zaś z art. 31 ustawy m.in. o terminach zebrań uczestników scalenia starosta zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Z akt sprawy wynika, iż w rozpoznawanej sprawie organ przy doręczaniu postanowienia o wszczęciu postępowania oraz przy zawiadamianiu uczestników scalenia o terminach zebrań w dniu 27 września 2005 r., 15 lutego 2006 r., 19 kwietnia 2006 r., 19 maja 2006 r., 4 i 11 sierpnia 2006 r., 19 września 2006 r. zastosował się do wymogów określonych w cytowanych powyżej przepisach, W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy w zakresie wyboru Rady uczestników scalenia. Stosownie bowiem do treści art. 9 ust. 1 ustawy, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia w każdej wsi objętej scaleniem. Nie ulega zatem wątpliwości, iż rada posiada istotne z punktu widzenia poszczególnych uczestników scalenia kompetencje. A zatem, w interesie stron postępowania scaleniowego leży, aby w skład rady wchodziły osoby kompetentne, dbające o interesy ogółu. Rolą i obowiązkiem organu jest więc zapewnienie stronom możliwości uczestniczenia na zebraniu, w którym dokonuje się wyboru rady. Podkreślenia wymaga zatem okoliczność, iż skoro w świetle przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów wybór członków rady ma nastąpić spośród uczestników scalenia, to nie ulega wątpliwości, iż można go dokonać dopiero po wszczęciu postępowania scaleniowego, tj. po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Bowiem dopiero w w/w postanowieniu określa się szczegółowy wykaz uczestników scalenia, a zatem osób/podmiotów uprawnionych do dokonania wyboru rady. Wybór rady uczestników scalenia odbył się na zebraniu ogólnym we wsi B. w dniu 5 września 2005 r. Zebrani 28 głosami, co stanowiło większość zebranych wybrali siedmioosobową radę. W zebraniu uczestniczył i w głosowaniu brał udział skarżący A. K., kwestionujący obecnie wybór członków rady. Protokół z zebrania został sporządzony na piśmie, podpisali się pod nim wybrani członkowie rady uczestników scalenia oraz obecni głosujący własnoręcznymi podpisami. Stosownie do treści art. 10 w/w ustawy wybrano komisję pełniącą funkcje doradcze. Komisja została powołana przez Starostę (...) w dniu (...) października 2005 r. W myśli art. 11 ust. 1 w/w ustawy uczestnicy scalenia, w drodze uchwały podjętej w dniu (...) września 2005 r. określili zasady szacunku gruntów. W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie scaleniowe uznał za właściwie podjętą uchwałę, która zapadła na zebraniu zwołanym przez starostę w dniu (...) września 2005 r. Powyżej opisane postępowanie - w ocenie Sądu - zostało przeprowadzone prawidłowo, co pozwala na dalszą kontrolę decyzji i zawartych w niej postanowień dotyczących indywidualnych gospodarstw. Stosownie do art. 8 ust. 1 w/w ustawy, uczestnicy scalania otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Stosownie do ust. 2 tego przepisu w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3 %. Zasadę tę zachowano w sprawie, gdyż skarżący A. K. przed scaleniem posiadał gospodarstwo składające się z 16 działek o ogólnej powierzchni (...) ha o wartości (...) jednostek szacunkowych. Przyznano skarżącemu grunty o wartości (...) jednostek szacunkowych. Za pomniejszenie gospodarstwa o wartości szacunkowej (...) pkt skarżący otrzymał dopłatę. Indywidualny interes skarżącego nie został pominięty, gdyż niektóre z dotychczasowych działek pozostawiono w starym stanie, a struktura dawnego gospodarstwa nr (...), składa się z 6 działek ewidencyjnych, w miejsce dotychczasowych 16 działek. Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.