IV SA/Wa 852/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części rozpatrującej odwołanie Uniwersytetu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 roku nr [...]; II. zobowiązuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącego Uniwersytetu [...] w ciągu 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] r. – zaskarżoną skargą przez Uniwersytet [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] r., którą odmówiono C. W. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] r. C. W. wniósł do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. We wniosku podał, że jest wykładowcą, pracownikiem naukowym niezbędnym Uniwersytetowi [...] do uruchomienia studiów sinologicznych. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. odmówił C. W. - obywatelowi [...], ur. [...] r. w L. S. - udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od decyzji tej odwołali się C. W. i Uniwersytet [...]. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia środków zaskarżenia wniesionych przez C. W. i jego pracodawcę – Uniwersytet [...] – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy m. in. podał, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podtrzymuje stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wobec C. W. zachodzi negatywna przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.). Norma art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium nielegalnie. Ostatnim tytułem pobytowym uprawniającym C. W. do przebywania w Polsce było zezwolenie na pobyt czasowy udzielone cudzoziemcowi decyzją Wojewody [...] z [...] r. na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, tj. ze względu na wyjątkową sytuację osobistą cudzoziemca wymagającą jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowego zezwolenia udzielono z terminem ważności do dnia [...] r. Termin ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielony zainteresowanemu upłynął w dniu [...] r. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został natomiast złożony przez cudzoziemca w dniu [...] r. Oznacza to, że cudzoziemiec złożył przedmiotowy wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym organ był zobligowany do wydania negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie ww art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. I dalej, nawet w przypadku złożenia przez C. W. wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie obowiązywania poprzedniego zezwolenia, mając na uwadze fakt, iż było to zezwolenie udzielone na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda [...] byłby zobligowany do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zainteresowany powinien był najpierw uzyskać wizę uprawniającą go do pobytu na terytorium Polski i wówczas wystąpić z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Uniwersytet [...] w skardze na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi zauważono, że materialnoprawną przesłankę negatywnego dla C. W. rozstrzygnięcia stanowił art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Organ odmawiając wydania zezwolenia na pobyt stały pominął okoliczności złożenia kolejnego wniosku. Cudzoziemiec posiada stabilne i regularne źródło dochodów, wystarczające do pokrycia kosztów utrzymania siebie i swojej rodziny. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nastąpiło niezwłocznie po ustaniu przeszkody niezawinionej przez dr C. W., tj. chorobie, która uniemożliwiła wyżej wymienionemu złożenie wniosku w okresie ważności uprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym nie można dopatrywać się w zachowaniu cudzoziemca lekceważącego stosunku do polskiego porządku prawnego. Organ zupełnie pominął interes społeczny, jaki przemawia za wydaniem zezwolenia na pobyt cudzoziemcowi, którego obecność jest istotna w procesie kształcenia realizowanego przez pracodawcę będącego publiczną uczelnią. W procesie dydaktyki dr C. W. nie odrywa roli marginalnej. Przeciwnie jego rola na kierunku studiów chińskich jest istotna, co szeroko wyłożył pracodawca w ramach postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] r. w części została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli zaszła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która musiała skutkować stwierdzeniem w tej części jej nieważności. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie [...]. Oznacza to, iż legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 K.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 K.p.a. Zatem elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Innymi słowy o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99). W orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, niehipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987 r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z przytoczonych regulacji prawnych należy wywieść, iż organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest odwołanie, po jego wniesieniu zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m. in. czy odwołanie jest dopuszczalne. W ramach takich czynności leży ustalenie, czy podmiot składający środek zaskarżenia, w dacie jego złożenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaś w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Jak wynika z wyżej opisanego stanu sprawy przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja organu odwoławczego, skierowana m. in. do Uniwersytetu [...], jako podmiotu, który wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Innymi słowy zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego. Tymczasem skarżący Uniwersytet - jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w szczególności odwołania i treści skargi – jest pracodawcą cudzoziemca wnioskującego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. C. W. jest wykładowcą Uniwersytetu w X. i przez tę Uczelnię został skierowany do pracy na Uniwersytet [...] celem uruchomienia studiów chińskich. Cudzoziemiec dla skarżącego jest więc osobą niezbędną do realizacji wspólnych projektów niezmiernie ważnych dla rozwoju współpracy polsko – chińskiej. Z powyższego wynika, że skarżący ze względu na wzajemne zobowiązania jakie istnieją pomiędzy nim a cudzoziemcem, którego sprawa dotyczy, jest bezpośrednio zainteresowany jej rozstrzygnięciem, nie poparł jednak tego zainteresowania żadnym przepisem prawa, który dawałby mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wszystko to przemawia jedynie za interesem faktycznym skarżącego w sprawie, a ten nie mógł jemu dać uprawnienia do bycia stroną postępowania, w konsekwencji i uprawnienia do skutecznego wniesienia odwołania. Skarżący nie jest więc podmiotem, którego interesu prawnego dotyczyłoby postępowanie w przedmiocie udzielenia C. W. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę czy który mógłby żądać czynności organu ze względu na swój interes prawny. Ustawa o cudzoziemcach jest aktem prawnym określającym zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1). I to wyłącznie cudzoziemiec, jako ten który nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), jest tym podmiotem, który może wylegitymować się interesem prawnym w konkretnym postępowaniu regulowanym ustawą o cudzoziemcach. Przykładowo do takich postępowań należą: postępowanie o zezwolenie na pobyt czasowy (art. 98 i nast. ustawy o cudzoziemcach), postępowanie o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (art. 114 i nast. ustawy o cudzoziemcach) czy postępowanie o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu (art. 181 i nast. ustawy o cudzoziemcach). W tych przypadkach cudzoziemiec – wnioskodawca danego postępowania ma interes prawny, który ma charakter indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli niehipotetyczny i znajduje potwierdzenie w danych dla sprawy okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie danej normy z ustawy o cudzoziemcach, czyli prawa materialnego. Niewątpliwie zatem interesem prawnym w sprawie może wylegitymować się cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz pracę i opartym na art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Oznacza to, iż organ drugiej instancji uznając odwołanie skarżącego za pochodzące od legitymowanego podmiotu za dopuszczalne i rozpoznając je, rażąco naruszył prawo. Zaskarżona decyzja została skierowana m. in. do podmiotu, który nie mógł być stroną, nie miał bowiem legitymacji materialnoprawnej do występowania w sprawie (wniesienia odwołania). Wszystko to dowodzi, iż stan sprawy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wskazywał na potrzebę wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącego Uniwersytetu Wrocławskiego. W sytuacji zaś, gdy organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy przez wydane aktu administracyjnego o wskazanej formie i treści, tylko dokonał rozpatrzenia wniesionego odwołania, należało stwierdzić nieważność w części zaskarżonej decyzji, z racji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd wobec zaistnienia wymienionej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, nie badał jej legalności w zakresie argumentacji skargi, zatem i z tego powodu nie ustosunkował się do niej merytorycznie. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.