IV SA/Wa 855/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. C. i J. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 i 4 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej zwanej "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] odmawiające wznowienia na wniosek E. i J. C., z dnia 23 września 2016 r., postępowania administracyjnego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na działkach ew. nr [...] i [...], obręb 0042 [...], znajdujących się w gm. [...], zakończonego decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zwany dalej: "RDOŚ w [...]", umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na działkach ew. o nr [...] i [...], obręb 0042 [...], znajdujących się w gm. [...]. Postępowanie prowadzone było na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o odpadach". E. C. i J. C. pismem z 23 września 2016 r., doprecyzowanym pismem z 3 listopada 2016 r., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją RDOŚ w [...] z [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na wadliwość decyzji i oparcie jej o zafałszowane dowody oraz pozbawienie wnioskujących statusu strony postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. RDOŚ w [...] odmówił wznowienia na wniosek E. C. i J. C., z dnia 23 września 2016 r., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie swoje organ I instancji oparł o żądanie dotyczące przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednocześnie informując, iż co do drugiej przyczyny podanej w piśmie z 3 listopada 2016 r., tj. żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, organ uczyni ją przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Odmowę wznowienia postępowania RDOŚ w [...] uzasadnił faktem złożenia wniosku przez osoby nie będące stroną postępowania, co do wznowienia którego skierowano żądanie. Na postanowienie RDOŚ w [...] E. C. i J. C. wnieśli zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej: "GDOŚ", rozpatrując zażalenie wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych, stanowiącym oddzielne postępowanie w odniesieniu do postępowań prowadzonych w trybie zwyczajnym. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony. W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadnia wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. GDOŚ ustalił, że ostateczna decyzja RDOŚ w [...] z [...] sierpnia 2016 r. umarzała w całości postępowanie w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] i [...], obręb 0042 [...], znajdujących się w gminie [...], prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach, jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku natomiast, gdy posiadacz nie wypełni tego obowiązku, właściwy organ nakazuje mu usunięcie odpadów w drodze decyzji. Stronami tego postępowania są: 1. posiadacz odpadów, czyli zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości; 2. organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta albo RDOŚ; 3. władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów; przez władającego powierzchnią ziemi należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Jednocześnie GDOŚ ustalił, że E. C. i J. C. nie są właścicielami działek ew. o nr [...] i [...], obręb 0042 [...], znajdujących się w gminie [...] - nie figurują oni w wypisie z rejestru gruntów sporządzonym dla tych działek w dniu 9 września 2015 r. Z zebranych w sprawie materiałów nie wynika też by byli posiadaczami odpadów, podlegających obowiązkowi usunięcia z przedmiotowych działek na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Z powyższego wynika, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania, a tym samym osobami uprawnionymi do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez RDOŚ w [...] decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do uznania zażalających za stronę przedmiotowego postępowania był oczywisty, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z[...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie GDOŚ uznał, że brak możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego, powoduje brak konieczności badania czy zachowano termin do wniesienia wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. wnieśli E. C. i J. C.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących o pozbawieniu statusu strony przez RDOŚ i o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania, tak aby się uprawomocniła jest działaniem niepraworządnym i podstępnym, - art. 8 k.p.a. gdyż RDOŚ w [...] najpierw przyznał skarżącym status strony, później w sposób nieprzewidziany w k.p.a. pozbawił ich tego statusu, a organ nadzorczy w zaskarżonym postanowieniu utrzymuje w mocy te nie budzące zaufania działania RDOŚ w [...], - art. 9 k.p.a. gdyż RDOŚ w [...] nie informował skarżących w sposób wyczerpujący o przebiegu postępowania, o pozbawieniu zainteresowanych statusu strony o obowiązującym w tym zakresie prawie, - art. 10 k.p.a., który daje możliwość stronie uczestniczyć w każdym stadium postępowania, a RDOŚ w [...] zapoznał się z uwagami skarżących jako strony, wydał decyzję w dniu [...] sierpnia 2016 r. umarzając postępowanie w całości, ale nie przesłał tej decyzji skarżącym, pozbawiając ich statusu strony i utrzymywał to przed nimi w tajemnicy, aż do uprawomocnienia się decyzji, - art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących statusu strony w postępowaniu w formie nieprzewidzianej przepisami k.p.a. W konsekwencji powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienie i uznanie ich za stronę postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. utrzymujące postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. odmawiające wznowienia na wniosek E. C. i J. C. postępowania administracyjnego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na działkach ew. nr [...] i [...], obręb [...] [...], znajdujących się w gm. [...], zakończonego decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2016 r. odpowiada prawu. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania – zgodnie z art. 147 k.p.a. – następuje z urzędu lub na żądanie strony. Artykuł ten określa dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej, niezależnie od strony wszczyna postępowanie. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie będących stroną). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy w takim przypadku do innych niż strona podmiotów. Występują one wobec organu administracji publicznej z określonym żądaniem, jeżeli wszczęte zostanie postępowanie, to będzie to postępowanie wszczęte z urzędu, z inicjatywy określonego podmiotu. Przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe z urzędu może zostać wszczęte przez organ z inicjatywy: organu administracji publicznej, na wniosek organizacji społecznej (art. 31 k.p.a.), na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 184 § 1 k.p.a.) oraz w wyniku skargi złożonej przez osobę trzecią (art. 235 k.p.a.). Jednakże należy zauważyć, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania, w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić również na wniosek strony. Przy czym wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony – art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Jak wskazały organy, postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją RDOŚ w [...] z [...] sierpnia 2016 r. prowadzone było w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. Faktem jest, że to skarżący domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów znajdujących się na zlokalizowanej we wsi [...] drodze na działce o numerze ew. [...]. RDOŚ w [...] powziąwszy wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania, wszczął je z urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. W zaskarżonym postanowieniu organ prawidłowo wskazał, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach stronami postępowania są: posiadach odpadów, władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów i organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta albo RDOŚ. Nie budzi wątpliwości, że skarżący żadnym z tych podmiotów nie są, a zatem nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1365/08, LEX nr 580908). Wobec powyższego należy stwierdzić, że fakt informowania skarżących o czynnościach procesowych w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nie dało im przymiotu strony tego postępowania. W stanie faktycznym sprawy organ badał jedynie wniosek skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1158/10 (Lex Omega nr 1083556) zgodnie, z którym w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2011r., sygn. akt II OSK 761/10 (Lex Omega nr 992626). NSA stwierdził mianowicie, że na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. Sąd podziela stanowisko organów wyrażone w przedmiotowej sprawie, że skoro już we wstępnym stadium postępowania wznowieniowego, po stronie skarżących oczywisty jest brak legitymacji do żądania wszczęcia tego postępowania, to postępowanie to może być zakończone postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. Organ administracji, na każdym etapie postępowania administracyjnego obowiązany jest kontrolować jego prawidłowość, również pod kątem prawidłowego ustalenia stron postępowania. Tak też uczynił RDOŚ w [...] nie doręczając skarżącym decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.