IV SA/Wa 862/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [....] listopada 2010 r. nr [...] orzekającą o wymeldowaniu M. S. z pobytu stałego z budynku nr [...] położonego w miejscowości N.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny wskazuje, że M. S. miejsce stałego pobytu opuścił trwale i dobrowolnie w 2005 roku. Wynika to z oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę J. S., który wyjaśnił, iż M. S. po zawarciu związku małżeńskiego, opuścił miejsce stałego zameldowania wraz z żoną z powodu istniejącego konfliktu pomiędzy nim a żoną brata. Fakt niezamieszkiwania M. S. w miejscowości N. potwierdził świadek A. S. - sołtys wsi N.. W piśmie z dnia [...] września 2010 r. skierowanym do organu pierwszej instancji M. S., przyznał, że w 2005 roku opuścił miejsce zameldowania, wskazując, że brat wyrzucił go z domu. Do protokołu w dniu [...] października 2010 r. wymieniony wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów na potwierdzenie, że budynku nr [...] w N. nie opuścił dobrowolnie. Podał, iż nie toczyło się w tym przedmiocie żadne postępowanie cywilne ani karne. Nie posiada kluczy do budynku, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Obecnie przebywa w W.. Organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle powyższych ustaleń bezspornym jest fakt dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez M. S. miejsca stałego zameldowania. Wobec tego wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w żaden sposób nie wpływają one na zasadność i prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, iż T. A., którą M. S. w dniu [...] listopada 2010 r. ustanowił swoim pełnomocnikiem, została pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwana do złożenia wyjaśnień oraz zapoznania się z materiałem dowodowym, którego pomimo dwukrotnego awizowania nie podjęła. Zdaniem organu drugiej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że bezspornym jest fakt, iż M. S. nie zamieszkuje od 2005 roku w budynku nr [...] w miejscowości N., a nieruchomość opuścił dobrowolnie. Wprawdzie istniał konflikt pomiędzy nim a bratem – J. S. to jednak wyprowadzenie się było jego przemyślaną i świadomą decyzją. Od czasu wyprowadzki nie podjął on żadnych przewidzianych prawem środków w celu obrony swoich praw do przebywania w przedmiotowym budynku. Wojewoda podniósł, iż funkcją ewidencji ludności jest wyłącznie rejestracja danych o miejscu pobytu osób, która wymaga daleko idącej zgodności pomiędzy zapisami a stanem faktycznym. W konstatacji organ stwierdził, że decyzja orzekająca o wymeldowaniu M. S. z miejsca pobytu stałego jest zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami prawa i w pełni zasadna, przy czym wyjaśnienia skarżącego, choć dla niego istotne nie mogły mieć wpływu na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył M. S. zarzucając: - rażące naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 7 kpa, poprzez nie podjęcie przez organ prowadzący postępowanie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - rażące naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 77 § kpa, poprzez pominięcie istotnych dowodów w postaci nie przesłuchania małżonki skarżącego T. A. i B. D., które doprowadziły do : - naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji i dowodach osobistych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący został zmuszony do wyprowadzenia się z miejsca swojego zameldowania przez brata J. S.; - naruszenia art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w przypadku M. S. nie została spełniona z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych przesłanka trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu. Brat skarżącego J. S. po otrzymaniu od ojca skarżącego Z. S. w 1990 roku gospodarstwa rolnego, którego częścią jest dom, w którym skarżący mieszkał, robił wszystko aby go wyrzucić. Wszczynał awantury, bił skarżącego, nie dawał mu jedzenia, nie dbał o dom, nie płacił rachunków, które musiał regulować skarżący, wymienił zamki w drzwiach co uniemożliwiało mu oraz jego żonie korzystanie z lokalu, a także z pozostawionych w nim rzeczy osobistych i mebli. M. S. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dzieciństwa, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1973 r. stwierdzono u niego obniżoną sprawność funkcji intelektualnych do poziomu upośledzenia umysłowego w stopniu umiarkowanym. Skarżący ma problemy z komunikowaniem się i formułowaniem myśli. Z powodu swego stanu zdrowia nie pracuje. Obowiązkiem J. S. było więc opiekowanie się bratem i udzielanie mu niezbędnej pomocy, a tymczasem swoim zachowaniem spowodował, iż skarżący musiał uciekać z rodzinnego domu, w którym mieszkał od dzieciństwa. Przyczyną wyprowadzenia się skarżącego było zachowanie się brata a nie dobrowolnie i świadomie podjęta decyzja. Skarżący wyprowadził się ponieważ obawiał się o swoje zdrowie i swojej żony. Decyzja skarżącego nie ma charakteru trwałego, bowiem chciałby on powrócić do zajmowanego wcześniej lokalu, gdyż ze względu na sytuację zdrowotną i finansową, nie ma środków na zakup własnego mieszkania. Organ pominął istotne dowody w postaci przesłuchania żony skarżącego T. A. oraz B. D. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi, czym naruszył art. 7 i art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż w orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, OTK ZU A 2002/3/34). Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie - "uprawnienie" do lokalu. "Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu". Sprawy meldunkowe (zameldowanie, wymeldowanie), należące do kategorii zagadnień prawa administracyjnego, służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania tudzież pozbawiania. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza zatem w sferę stosunków cywilnoprawnych (np. własnościowych, najmu etc.), ani nie wpływa na stosunki prawne z zakresu prawa rodzinnego, choć pewne okoliczności faktyczne i prawne ukształtowane w wyniku tych postępowań mogą mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w ramach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na ich tle bowiem dochodzić może do różnych zdarzeń, które muszą być brane pod uwagę przez organ administracyjny prowadzący postępowanie, w kontekście badania, czy doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w cytowanej normie prawnej, znajdującej zastosowanie w sprawie ( por. wyrok NSA 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/09, lex nr 597116; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1577/09, lex nr 746658). Jak stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wymaga podkreślenia, iż ustawodawca nie sprecyzował w wymienionym przepisie jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego nastąpiło w sposób trwały, dobrowolny i wynikało z jej własnej woli. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W orzecznictwie przyjmuje się również, iż o opuszczeniu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00, lex nr 78937). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Oznacza to, że każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż organy orzekające obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, naruszając tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowody nie mógł stanowić podstawy do uznania przez organy obu instancji, że w tym konkretnym przypadku zachodziły przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do wymeldowania skarżącego. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] października 2010 r. wynika jedynie, iż skarżący przyznał, iż wyprowadził się z miejsca stałego zameldowania w związku z konfliktem z bratem J. S., oświadczając, iż obecnie wraz z żoną T. A. przebywa w W. pod dwoma adresami. Okoliczność opuszczenia miejsca stałego pobytu przez skarżącego nie jest sporna. Natomiast nie zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione w sprawie okoliczności związane z opuszczeniem lokalu, a także nie została wyjaśniona okoliczność, czy skarżący wyprowadzając się do W., przeniósł tam swoje centrum życiowe. Innymi słowy organy nie zbadały, czy zamiar opuszczenia spornego lokalu miał charakter dobrowolny i związany był z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów skarżącego. Wyjaśnienie tych okoliczności faktycznych wymagało przeprowadzenia stosowej kontroli meldunkowej w spornym lokalu aby ustalić, czy skarżący, opuszczając miejsc stałego pobytu, pozostawił w nim swoje rzeczy osobiste, uznając, że do tego lokalu powróci, gdyż tu jest jego centrum życiowe. Kontrolę meldunkową należało również przeprowadzić w miejscu nowego pobytu skarżącego, w celu ustalenia, czy skarżący jednak wyraził wolę skoncentrowania swoich interesów majątkowych i osobistych we wskazanym - na rozprawie - w wynajmowanym lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...]. Trafnie podniesiono w skardze, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, skoro swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na wyjaśnieniach wnioskodawcy- J. S., zeznaniach skarżącego, oraz zeznaniach świadka – A. S. - sołtysia wsi N., lekceważąc całkowicie wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze świadków: T. A.- jego żony oraz B. D. oraz nie przeprowadzając wskazanych powyżej dowodów. W rozpatrywanej sprawie nie powinno ujść uwadze organom obu instancji, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną, którego sprawność funkcji intelektualnych obniżona jest do poziomu umysłowego w stopniu umiarkowanym, co zostało stwierdzone orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1973 r. Dyrektora Powiatowej Poradni Wychowawczo-Zawodowej w G. ( nr [...]). Organy powinny wziąć również pod uwagę, że T. A. - żona skarżącego jest obywatelką obcego państwa. Okoliczności te sprawiają, że organy obu instancji powinny mieć na względzie zawartą w art. 9 kpa zasadę obowiązku udzielania informacji, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić jeszcze raz należy, iż z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mamy do czynienia wówczas gdy, w wyniku z reguły bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. W pewnych sytuacjach, nieprzebywanie w lokalu może być efektem konfliktu rodzinnego, który tak jak w niniejszej sprawie prowadził do opuszczenia lokalu przez skarżącego. Z tego względu dopiero po ustaleniu w następstwie jakiego zdarzenia doszło do opuszczenia lokalu przez skarżącego oraz w jakim miejscu aktualnie znajduje się ośrodek jego osobistych i majątkowych interesów (tzw. centrum życiowe) i czy ma zamiar przebywać tam na stałe, będzie możliwe stwierdzenie, że zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 133/06 (lex nr 327831), wskazał, że opuszczenie lokalu jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Reasumując, należy wskazać, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie jest możliwe ustalenie, że skarżący opuścił dobrowolnie budynek nr [...] w N.i tym samym, że spełniona została przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.