IV SA/Wa 871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania H. S. i A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów wsi M., gm. O., na podstawie art. 138§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku H. S. i A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z decyzją tą nie zgodzili się wnioskodawcy i wnieśli od niej odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, żądając jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Następnie wnieśli o przekazanie sprawy, dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia wsi M., gm. O., w wyżej wymienionej części Staroście O. Ponadto zażądali, aby przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] został zatwierdzony zgodnie ze stanem posiadania. Rozpoznając odwołanie Minister wskazał, iż postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 3 ust. 1 tej ustawy postępowanie scaleniowe przeprowadzał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami rolnymi stopnia podstawowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie. Z kolei, w myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Natomiast, organem bezpośrednio wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymian gruntów zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa są samorządowe kolegia odwoławcze, a nie wojewodowie. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Ministra należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i umorzyć postępowanie I instancji (błędnie przywołanie w uzasadnieniu jako odwoławcze). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiając stwierdzenia Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji strona skarżąca wskazała, iż ma wątpliwość, czy sprawa zostanie przekazana wg. właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, oraz podniosła, iż sentencja zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim orzeka się w niej o umarzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, nie zgadza się z jej uzasadnieniem, gdzie jest mowa o umorzeniu postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe unormowania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu koniecznym było jej uchylenie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładni przepisów prawa, wskazujących na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów wsi M., gm. O. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 Kpa. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Z kolei w art. 17 Kpa wskazane są kryteria określające organy wyższego stopnia w obowiązującym stanie prawnym. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1173/08, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt i OSK 636/09). W rozpoznawanej sprawie postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1997 r., zatwierdzającą projekt scalenia części gruntów wsi M., gm. O., zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 3 ust. 1 tej ustawy postępowanie scaleniowe przeprowadzał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami rolnymi stopnia podstawowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie. Od 23 lutego 2000r. (zgodnie ze zmianą wprowadzoną art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej), organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jest starosta. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009r. wskazywał, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był zaś wojewoda. Artykuł ten zmieniony został przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U.09.92.753) i z dniem 1 sierpnia 2009 r. otrzymał on brzmienie: "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2." Pominięto zatem zdanie drugie tegoż przepisu, które wskazywało wprost wojewodę, jako organ odwoławczy w sprawach scaleń i wymiany gruntów. W chwili obecnej z w/w przepisu nie wynika więc właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. W tej sytuacji należy odwołać się do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 §2 pkt 6 Kpa, który stanowi, iż organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2011r. Sygn. akt I OW 78/11 cyt. "właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 kpa ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli jednak ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu". Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 Kpa należy w niniejszej sprawie uznać ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 wskazuje, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro więc ustawodawca wskazał na właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych do właściwości innych organów tej administracji, a jednocześnie wskazał na właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, to znaczy, że w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych do właściwości innych organów, organem także wyższego stopnia jest wojewoda. Przyjąć zatem należy, iż organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, jest obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie- wojewoda. Skoro więc w niniejszej sprawie w I instancji orzekał Wojewoda Łódzki, to zgodnie z art. 17 ust 2 Kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od tej decyzji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odnosząc się z kolei do zawartego w skardze żądania uchylenia przez Sąd decyzji organu I instancji tj. Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, należy wskazać, iż Sąd nie mógł uwzględnić powyższego żądania, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kpa. W niniejszej sprawie zgodnie z zawartymi powyżej wytycznymi Sądu, to Minister Rolnictwa władny jest w pierwszej kolejności do rozpoznania niniejszej sprawy w trybie postępowania nieważnościowego, jako organ odwoławczy. Jednocześnie należy wskazać, iż słusznie podnosi skarżąca, że sentencja zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim orzeka się w niej o umarzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, nie zgadza się z jej uzasadnieniem gdzie jest mowa o umorzeniu postępowania odwoławczego. W ocenie jednak Sądu błędne powołanie się w uzasadnieniu decyzji na okoliczność umorzenia postępowania odwoławczego, potraktować należy jako oczywistą omyłkę pisarską. Z sentencji decyzji, jak również przywołanych w niej przepisów prawa w sposób nie budzący wątpliwości Sądu wynika bowiem, iż orzeczenie organu dotyczy umorzenia postępowania przed organem I instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.