IV SA/Wa 88/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") postanowieniem z dnia 22 października 2021 r., znak: DOA-WSzOP.512.31.2021.AP, (dalej "postanowienie z 22 października 2021r.") wydaną w postępowaniu z zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], (dalej jako: "RDOŚ w [...]") z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2021r.") odmawiającego wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem Pani B. O. dotyczącym wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku wynikającego z prowadzenia działalności na terenie działek nr [...] i [...] w [...], przy ul. [...]. Zostało ona wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. B. O. zgłosiła RDOŚ w [...] wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku na terenie działek nr [...] i [...] w [...], przy ul. [...]. Zgłoszenie dotyczyło korzystania z tej nieruchomości przez spółkę [...] Sp. z o.o. ("Skarżący"). Postanowieniem z [....] czerwca 2021 r. RDOŚ w [...] odmówił wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, wynikającym ze składowania i przetwarzania odpadów na terenie ww. działek. W zażaleniu z 16 czerwca 2021 r. B. O. wskazała, że w wyniku działalności spółki [...] Sp. z o.o. doszło do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w wyniku, której występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą. Zdaniem Skarżącej, fakt iż działalność ww. spółki jest nielegalna "z pewnością stanowi o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą". Postanowieniem z 22 października 2021 r. GDOŚ uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Poprzez pojęcie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku według art. 6 pkt. 1 ustawy szkodowej, rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 11 ww. ustawy, szkoda w środowisku jest to negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że istotną sprawą w ocenie zagrożenia szkodą jest wyjaśnienie, jakie odpady składowane są na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z protokołem oględzin przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] marca 2019 r. na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wynika, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w obrębie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019 r. poz. 701, z późn. zm., dalej "ustawa o odpadach" ). Podczas oględzin stwierdzono, iż [...] Sp. z o.o. na przedmiotowej nieruchomości przetwarza oraz magazynuje odpady. W wyniku pracy urządzeń służących do przetwarzania odpadów (przesiewacz bębnowy z taśmociągami i rozdrabniacz), powstawały odpady wskazujące na kod 19 12 12. Zgodnie z tym, iż powyższe oględziny odbyły się w 2019 r. oraz tym, że Skarżący aktualnie przetwarza odpady bez zezwolenia, należało zdaniem GDOŚ przyjąć, iż na przedmiotowej działce aktualnie mogą być składowane oraz przetwarzane odpady inne, niż te o których jest mowa w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 marca 2019 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]. Organ I instancji powinien ocenić jakie odpady są aktualnie magazynowane na terenie działek nr [...] i [...] w [...], przy ul. [...], oraz czy mogą powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. Dalej GDOŚ argumentował, że obowiązek przyjęcia zgłoszenia przez RDOŚ w [...] nie oznacza, że zgłoszenie skutkuje automatycznym wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji. Jeżeli zgłoszenie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia tą szkodą jest nieuzasadnione i w związku z tym nie ma potrzeby dokonywania szerszej analizy sprawy, to stanowi to podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast w sytuacji wątpliwości co do wystąpienia szkody w środowisku winno się takie postępowanie wszcząć i dopiero w sytuacji braku wykazania przesłanek co do zastosowania ustawy szkodowej organ I instancji może postępowanie umorzyć. W przytoczonej sprawie RDOŚ w Gdańsku uznał brak takiego zagrożenia nie posiadając wiedzy o aktualnie składowanych odpadach na przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji odgórnie przyjął, że odpady składowane na przedmiotowej nieruchomości nie zawierają substancji stwarzających ryzyko zanieczyszczenia środowiska. Natomiast w ocenie GDOŚ wobec informacji o nieprzestrzeganiu przepisów ustawy o odpadach przez [...] sp. z o.o., nie można wykluczyć, że aktualnie odpady przez nią składowane są wskazane w katalogu odpadów jako odpady niebezpieczne, zgodnie z ustawą o odpadach. W przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien dokładnie zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Po wszczęciu postępowania organ ten powinien przeanalizować czy składowane odpady mogą spowodować szkodę w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie braku bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku nie mając informacji o rodzaju składowanych odpadów. Jeżeli po wszczęciu postępowania administracyjnego na mocy art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej analiza przedmiotowej sprawy wykaże, iż nie istnieją przesłanki do zastosowania przepisów ww. ustawy, organ I instancji może wydać decyzję umarzającą postępowanie. Zaś w przypadku, gdy po wszczęciu postępowania, okaże się, że istnieją przesłanki do zastosowania przepisów ustawy szkodowej, organ I instancji zgodnie z art. 24a ustawy szkodowej winien zawiesić postępowanie do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie zasadne jest wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Pismem z 6 grudnia 2021r. skarżący złożył skargę na postanowienie GDOŚ z 22 października 2021 r., wnoszą co jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa i art. 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej jako: k.p.a") w zw. z art. 80 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie się przez organ odwoławczy na częściowo nieprawdziwych oraz nieaktualnych informacjach przekazywanych zarówno przez B. O. jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], m.in. w zakresie zakazu zbierania odpadów. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji oraz orzeczenie o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była zasadna Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. GDOŚ rozpoznając zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych nie jest uprawniony do orzeczenia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Tego rodzaju rozstrzygniecie, mając na uwadze jego istotę, może wydać wyłącznie organ I instancji (por. wyrok NSA z 18.06.2019 r., II OSK 1528/18, LEX nr 2704381.) Art. 138 k.p.a. znajduje zastosowanie do zażaleń tylko odpowiednio (art. 144 k.p.a.), a zatem może to być stosowanie m.in. wprost, z modyfikacjami lub dany przepis lub jego cześć może w ogóle nie znaleźć zastosowania. W piśmiennictwie podkreśla się, że sporny jest zakres odpowiedniego stosowania art. 138 k.p.a. do zażaleń (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 144). Zdaniem Sądu, jeżeli GDOŚ uznaje, że postanowienie o odmowie wszczęcia jest wadliwe, to winien je uchylić i przekazać sprawę RDOŚ do ponownego rozpoznania wskazując odmienną ocenę prawną danego stanu faktycznego. Podzielić należy pogląd, że organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Art. 24 ustawy szkodowej, reguluje zasady dotyczące zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, która to regulacja stanowi szczególne unormowanie w stosunku do trybu wszczęcia postępowania przewidzianego przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. II OSK 579/14,). W orzecznictwie wskazuje się na szczególny charakter art. 24 ustawy szkodowej w stosunku do trybu wszczęcia postępowania przewidzianego przepisami k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Oznacza to, że zgodnie z art. 7 ustawy szkodowej do regionalnego dyrektora ochrony środowiska należą głównie funkcje związane z ustaleniem odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Odpowiedzialność za szkody w środowisku jest zgodnie z wolą ustawodawcy egzekwowana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jako organ ochrony środowiska wymieniony w ustawie szkodowej. Art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej reguluje wprost, że organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej nie wynika uprawnienie GDOŚ do wszczęcia postępowania przed regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. (por. wskazany wyżej wyrok NSA z 18.06.2019 r., II OSK 1528/18, LEX nr 2704381.) Po otrzymaniu zgłoszenia organ ochrony środowiska winien zbadać jego zasadność, co oznacza, że przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie objętym zgłoszeniem. Organ ochrony środowiska po otrzymaniu zgłoszenia może zachować się w dwojaki sposób: wydać postanowienie o wszczęciu postępowania albo odmówić wszczęcia postępowania. Należy wskazać, że w orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono pogląd, że do wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia takiej szkody (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., II OSK 417/12, P. Korzeniowski, Charakter prawny zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, w: Skargi, wnioski i petycje - powszechne środki ochrony prawnej, pod red. M. Błachuckiego i G. Sibigi, Wrocław 2017, s. 372). Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd NSA (wyrażony m.in. w wyrokach z 11 lutego 2016 r., II OSK 579/14; 8 grudnia 2015 r., II OSK 896/14; 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13 - CBOSA), że w ramach wstępnego badania zasadności zgłoszenia dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz ustalenie kręgu stron, a także zawiadomienie tych stron w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę GDOŚ winien ocenić, czy zgromadzone dotychczas w ramach postępowania wyjaśniającego informacje dają podstawę do wszczęcia postępowania albo odmowy wszczęcia, czy też wymagają uzupełnienia i wydać stosowne postanowienie. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).