IV SA/Wa 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi Dzielnicy [...] Miasta W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia działań naprawczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Dzielnicy [...] Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."', utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") z [...] grudnia 2011 r., którą nałożono na Dzielnicę [...] Miasta W. (zwaną dalej "Dzielnicą") obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...], stanowiącej zbiornik wodny "M." wraz z jego otoczeniem. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg sprawy m.in. wskazano, że postępowanie w myśl ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o szkodach"', zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem złożonym przez Towarzystwo [...] (zwane dalej "T."). Szkoda w środowisku miała polegać na zniszczeniu siedliska gatunków chronionych między innymi: kumaka nizinnego (Bombina bombina), traszki grzebieniastej (Triturus cristatus), rzekotki drzewnej (Hyla arborea), żaby moczarowej (Rana arvalis), żaby jeziorowej (Rana lessonae), grzebiuszki ziemnej (Pelobates fuscus), ropuchy zielonej (Bufo viridis), ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby wodnej (Rana ki. esculenta), żaby śmieszki (Rana ridibunda), żaby trawnej (Rana temporaria), traszki zwyczajnej (Triturus vulgaris). Zgłaszający wskazał, że do zniszczenia siedliska doszło w okresie od [...] października 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. Prace polegały na pogłębianiu i oczyszczaniu czaszy zbiornika, uformowaniu od nowa skarpy stawu w obrębie działki nr [...] i przebudowie urządzeń melioracyjnych. W wyniku prac naturalny zbiornik wodny, stanowiący miejsce rozrodu 12 gatunków płazów, został przekształcony w zbiornik przypominający typowy staw rybny. Opisano przebieg postępowania w tym czynności, jakie były dokonywane i stanowiska zajmowane w sprawie przez strony. Ustalono m.in., że prace związane z rewitalizacją zbiornika wodnego "M." były prowadzone na zlecenie Dzielnicy. Odnotowano, że w odwołaniu od decyzji nakazującej podjęcie działań naprawczych (kolejnej, gdyż uprzednia z [...] czerwca 2010 r. została uchylona decyzją z [...] listopada 2010 r.), zobowiązany podmiot sformułował następujące zarzuty: Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 - naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ I. instancji do biegłego o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, - nieprzeprowadzenie przez organ I. instancji oględzin, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, - nieuwzględnienie wpływu, jakie na siedlisko gatunków chronionych miały działania podjęte w latach 2009 - 2011 na sąsiednich nieruchomościach. Uzasadniając orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w I. instancji przywołano następującą argumentację: - T. zawiadomiło o wystąpieniu szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu siedliska gatunków chronionych; zgłaszający wskazał, kiedy doszło do zniszczenia siedliska (od [...] października do [...] grudnia 2008 r.); w wyniku prac naturalny zbiornik wodny stanowiący miejsce rozrodu 12 gatunków płazów został przekształcony w zbiornik przypominający typowy staw rybny, - szkoda w środowisku jest konsekwencją pewnych działań prowadzonych przez określony podmiot; w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu nie ulegało wątpliwości, istnieje podmiot korzystający ze środowiska, - co do wskazania, czy działania prowadzone przez podmiot korzystający ze środowiska spowodowały negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych i czy nastąpiły z winy tego podmiotu - wskazano na rozróżnianie winy umyślnej i nieumyślnej, przy czym wina nieumyślna ma dwie postacie: lekkomyślności i niedbalstwa; wina nieumyślna oznacza, że sprawca wprawdzie przewiduje możliwość wystąpienia szkodliwego skutku, lecz bezpodstawnie przypuszcza, że zdoła go uniknąć; w przedmiotowej sprawie Dzielnica prowadząc działania zmierzające do rekonstrukcji oczka wodnego przypuszczała, że zdoła uniknąć szkodliwego skutku - zniszczenia siedlisk; podmiot korzystający ze środowiska powinien wykonywać w taki sposób swoje prace oraz przestrzegać prawa, aby nie powodować szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o szkodach; w ocenie organu odwoławczego, pomiędzy działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska a zaistniałą szkodą istnieje związek przyczynowy, - przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w wodach oraz w powierzchni ziemi (art. 6 pkt 11 ustawy o szkodach);, chodzi o znaczącą negatywna zmianę, czyli taką, która powoduje istotny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego; - z materiału zgromadzonego podczas postępowania (obserwacja w 2009 r. oraz 2010 r.) wynika, iż odnotowano znaczny spadek populacji rzekotki oraz innych płazów zasiedlających zarówno zbiornik wodny jak i jego bezpośrednie otoczenie; również wizja terenowa przeprowadzona [...] kwietnia 2010 r. na przedmiotowym terenie wskazywała na prawie całkowity brak omawianych gatunków zarówno w zbiorniku "M.", jak i na jego brzegach; zatem działania prowadzone przez Dzielnicę polegające na pracach związanych z rewitalizacją tego zbiornika doprowadziły do szkody w środowisku; - działania prowadzone podczas prac rewitalizacyjnych zbiornika wodnego "M." polegające na wycince drzew i krzewów wokół zbiornika oraz roślinności wodnej spowodowały pogorszenie możliwości rozmnażania się gatunków chronionych występujących na danym terenie, co zgodnie z ustawą o szkodach należy uznać za szkodę w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, - odnosząc się do kwestii poinformowania przez Zarząd Dzielnicy o znacznej poprawie warunków siedliskowych dla płazów od czasu zakończenia w 2008 roku rekultywacji i podjęciu szeregu zabiegów kompensujących - polegających między innymi na nasadzeniu roślinności wodnej - oraz zarzutu, że obowiązek nasadzeń drzew jest bezcelowy, przy ilości którą Urząd Dzielnicy nasadził w 2009 roku po tym jak nastąpiła ich naturalna sukcesja stwierdzono: - siedlisko odpowiednie dla rozrodu płazów musi być obszarem, który pokryty jest roślinnością ze znaczącym udziałem roślin krzewiastych i drzew oraz z roślinnością wodną w stawie i w strefie brzeżnej; odsłonięty obszar eliminuje takie zbiorniki pod względem przydatności dla płazów, a dla rzekotki warunki są szczególnie niekorzystne; rzekotka występuje przede wszystkim na Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 obrzeżach lasów, w parkach na terenach półotwartych; jej tryb życia można określić jako dzienny, lądowy z przywiązaniem do terenów ciepłych, preferuje obszary z roślinnością krzewiastą i zaroślową, zasiedla zwykle stawy zlokalizowane wśród pól uprawnych, na łąkach, w parkach, w lasach; liczebność rzekotek jest tym większa im bogatsze są zarośla lub skupienia drzew rosnące w pobliżu zbiorników wodnych, na terenach nizinnych gody i składanie jaj odbywa się wyłącznie w większych stawach zwłaszcza bogato zarośniętych roślinnością wodną i szuwarami, a w małych okresowo wysychających stawkach rzekotki nie odbywają godów; * rzekotka jest jedynym europejskim, nadrzewnym gatunkiem płaza; odnosząc się do roślinności, jaka powinna być kształtowana w otoczeniu stawów - muszą to być powierzchnie z roślinnością urozmaiconą (trawiastą i krzewami), wszelkie podsadzenia w otoczeniu stawów powinno się rozmieszczać w nieregularnych skupieniach nie stosując regularnej więźby typowej dla upraw, gdyż efektem ma być wygląd otoczenia zbliżony do naturalnego układu siedliskowego; * odnosząc się do nasadzeń wskazanych przez organ I. instancji to wzorował się on na układzie, jaki był ukształtowany poprzednio, tj. przed wykonaniem prac rewitalizacyjnych; dlatego zarzut podniesiony przez skarżącego jest bezzasadny, - odnosząc się do zarzutu bezzasadności nakazu obniżenia palisady na odcinku 70 % długości linii brzegowej stwierdzono, że likwidacja płycizn przybrzeżnych, łagodnego zejścia do wody poprzez montaż palisad na wysokość co najmniej 35 cm uniemożliwia swobodne przemieszczanie się chronionych gatunków; stromy brzeg jest bardzo niekorzystny dla migrujących płazów, zatem palisady, które zostały umieszczone dookoła zbiornika, uniemożliwiają im przemieszczanie się pomiędzy lądem a zbiornikiem wodnym (np. po odbytym rozrodzie); dlatego w odniesieniu do powyższego obniżenie palisad jest jak najbardziej konieczne i uzasadnione, - co do zarzutu, że RDOŚ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego oraz nie oględzin wskazano, że to organ prowadzący postępowanie ocenia czy powinien skorzystać z takiej pomocy; art. 84 § 1 K.p.a. mówi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej 5 może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii; zwrócenie się o wydanie opinii biegłego jest fakultatywne (uznaniowe); zatem rzeczą zrozumiałą jest, że nie w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy; organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego, ocenia swobodnie taką opinię na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią, może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (tak w wyroku WSA o sygn. akt VI SA/Wa 1680/08 - dostępny w CBOSA); odnosząc się do powyższego zarzut jest bezzasadny. W skardze na decyzję sformułowano następujące zarzuty - decyzja narusza przepisy prawa administracyjnego, ponieważ organy obu instancji w toku postępowania nie ustaliły stanu faktycznego; w uzasadnieniu decyzji RDOŚ wskazano, że podstawą wszczęcia postępowania był wniosek T. z 2009 r.; zgodnie z wezwaniem z [...] stycznia 2010 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych; pismo wzywające nie określało działania Dzielnicy, które wyrządziło szkodę ani nie określało tej szkody; - w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez RDOŚ nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia; w uzasadnieniu nie wskazano działań, które wywołały szkodę, nie zostały przeprowadzone żadne dowody wskazujące, na czym polegała szkoda i jaki był jej rozmiar, nie przedstawiono związku przyczynowego pomiędzy szkodą a działaniem Dzielnicy, - organy obu instancji w całości uznały za prawdziwe i wiarygodne informacje zawarte we wniosku i pismach sporządzanych przez T, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; potwierdza to ogólnikowe uzasadnienie obu decyzji - używając zwrotów typu "wszelkie prace ziemne i manipulacje z drenażem terenu mogą mieć negatywny wpływ na gatunki oraz chronione siedliska przyrodnicze" (strona 3 decyzji RDOŚ) albo "W przedmiotowej sprawie, co nie ulega wątpliwości mamy do czynienie z podmiotem korzystającym ze środowiska." (str. 4 decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) oba organy nie przeprowadziły żadnych własnych dowodów a jeżeli je przeprowadzały to nie zawiadamiały o tym Dzielnicy, której w tym przypadku Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 powinien przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.; Dzielnica nie miała informacji o obserwacjach prowadzonych w 2009 i 2010 roku ani o wizji przeprowadzonej [...] kwietnia 2010 r.; - teoretyczny stan przed zaistnieniem szkody został ustalony przez organ I. instancji, na podstawie opracowań naukowych z 2004 i 2007 roku oraz twierdzeń T.; opracowania te, mogą być przydatne do ustalenia stanu faktycznego ale nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie zakresu szkody; do poczynienia takich ustaleń niezbędnym byłoby przeprowadzenie badań przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie - osobą taką jest p. dr W. S., na jego opracowanie powołuje się decyzja RDOŚ, a obserwacje prowadzone na bieżąco pozwolą na rzeczywiste ustalenie stanu środowiska w tym zakresie; wniosek o sporządzenie ekspertyzy był składany przez Dzielnicę, ale nie został uwzględniony, - przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty dotyczące nieuwzględnionego wniosku o przeprowadzenie opinii są bezpodstawne w sytuacji, gdy organ nie dokonał żadnego ustalenia, a przynajmniej nie wykazał tego w uzasadnieniach obu decyzji, - organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, że Dzielnica jest podmiotem korzystającym ze środowiska, w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.); nie jest "jednostką organizacyjną" ani przedsiębiorcą korzystającym ze środowiska; będąc podmiotem prawa publicznego (samorządowa jednostka pomocnicza) nie korzysta ze środowiska w rozumieniu art. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska; - położenie zbiornika wodnego, którego rekultywacja jakoby wyrządziła znaczącą negatywną zmianę, uzasadnia tezę, że w sposób naturalny - w następstwie ciągłej urbanizacji tego terenu - dochodziło do pogarszania warunków egzystencji płazów; organ I. instancji był zobowiązany do dokonania ustaleń również w tym zakresie, - podjęcie działań rekultywacji zbiornika wodnego było podyktowane również koniecznością zabezpieczenia optymalnych warunków siedliskowych dla płazów i innych grup zwierząt - zbiornik podlegał bardzo szybkiej sukcesji i był zagrożony całkowitym wyschnięciem, 7 - wezwana przez RDOŚ do działania Dzielnica, opracowała koncepcję naprawczą, z tego względu po wezwaniu z [...] stycznia 2010 r. powinno nastąpić wydanie decyzji na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o szkodach, - do wydania decyzji na podstawie art. 15 ustawy o szkodach niezbędne jest ustalenie, że wezwany podmiot nie rozpoczął działań zapobiegawczych i naprawczych zaś Dzielnica, pomimo że nie spełnia kryteriów ustalonych w art. 2 ust. 1 ustawy o szkodach, podjęła niezwłoczne działania zmierzające do zabezpieczenia istniejących zasobów środowiska, - decyzje organów obu instancji przypisują winę nieumyślną Dzielnicy; nie można jednak mówić o winie jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego; wina jest subiektywnym odczuciem osoby lub osób; w przypadku podmiotu, jakim jest Dzielnica, można mówić tylko o legalności podjętych działań; zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237), obowiązującym w dacie podjęcia rekultywacji zbiornika wodnego, Dzielnica była uprawniona do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej na tym terenie, polegającej na zwiększeniu retencji wód zbiornika "M."; - Dzielnica, podjęła różne działania zmierzające do właściwego zagospodarowania zbiornika; informowała o tym organ I. instancji, co zostało uwzględnione w treści uzasadnienia, bez wyciągnięcia wniosków w zakresie treści rozstrzygnięcia; do oceny organu przedstawiono plan podjęcia dalszych zabiegów, który również przez organ nie został oceniony; te okoliczności powodują, że organ wydający decyzję nie zastosował art. 17a ustawy o szkodach, bowiem nie przeprowadził analizy, czy podjęte działania nie są wystarczające; brak tego działania jest konsekwencją braku ustalenia stanu faktycznego. W skardze wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii p. dr W. S. - pracownika [...] na okoliczność potwierdzenia występowania zmian ilościowych i jakościowych w stanowiskach rozrodczych płazów, w tym szczególnie w stanowiskach płazów chronionych występujących w otoczeniu zbiornika M. (w toku rozprawy wyjaśniono, że chodzi o sporządzenie tej opinii na zlecenie Sądu) oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Na rozprawie przedstawiciel T. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż reprezentując Stowarzyszenie jest jednocześnie specjalistą herpetologiem - pracownikiem [...] i pracuje tam, jako herpetolog. W ocenie T. stan początkowy był wyjątkowo dobrze udokumentowany (szereg opracowań i filmów). Wizje lokalne były przeprowadzane z udziałem pracowników Dzielnicy. Podjęte dotychczas działania są nieskuteczne. Nie ma płycizn i jest palisada. Obecnie w stawie nie ma płazów. Złożył do akt sprawy kserokopię umowy zlecenia dotyczącej nadzoru nad zbiornikiem. Wyjaśnia, iż biegły proponowany przez Stronę skarżącą był odpowiedzialny za nadzór nad prowadzonymi pracami i pobierał z tego tytułu wynagrodzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.). Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne i faktyczne. Orzekając w sprawie organ administracji utrzymał w mocy orzeczenie organu I. instancji uznając, że zaistniały przesłanki nałożenia na Dzielnicę obowiązku podjęcia działań naprawczych, w myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o szkodach, bowiem wystąpiła szkoda w środowisku w następstwie działania tego podmiotu a nakazane działania są adekwatne dla osiągnięcia zakładanego celu -jej likwidacji. Orzeczenie to zapadło wobec sformułowania w odwołaniu zarzutów dotyczących błędnych ustaleń, co do stanu faktycznego - nie uwzględnienie skuteczności podjętych wcześniej działań, kumulacji negatywnych oddziaływań na zbiornik wodny w związku z urbanizacją terenów przyległych (kwestii tej w ogóle nie odnotowano referując zarzuty odwołania w zaskarżonym akcie). Sformułowano także żądanie dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy oraz zakwestionowano brak oględzin dla oceny stanu aktualnego. 9 Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty obowiązkiem organu odwoławczego, który ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie (patrz zasada dwuinstancyjności - art. 15 K.p.a.), było wskazanie, jakie ustalenia i co do których istotnych elementów w sprawie zostały dokonane, z przywołaniem poszczególnych dowodów. W polskim procesie administracyjnym nie obowiązuje zasada formalizmu. Gdy chodzi o środki dowodowe, w myśl art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a., zasadniczo jako dowód należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy (patrz tak samo np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wr 240/10, II SA/Gd 842/10, II SA/Łd 517/11 dostępne w CBOSA, czy też B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 391 i 395) a dowody podlegają swobodnej ocenie (art. 80 K.p.a.), co w praktyce orzeczniczej i doktrynie jest utożsamiane z odwołaniem do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania (patrz orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt IIOSK 578/11 i WSA o sygn. akt IV SA/GI 576/11 dostępne w CBOSA oraz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. LEX 2009, komentarz do art. 77 pkt 3). W rozpoznawanej sprawie, gdzie chodzi o identyfikacje powstania ewentualnej szkody w siedliskach gatunków chronionych i określenia działań zaradczych, niezbędne było wykorzystanie informacji, które należy kwalifikować, jako wiadomości specjalne (wiedza specjalistyczna) - wykraczają one poza te, które ma osoba o wykształceniu ogólnym, jakie można uznać za powszechny wzorzec w kraju. Nie przesądza to w ocenie Sądu o konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w myśl art. 84 §. 1 K.p.a. skoro przepis ten, odnosząc się generalnie do przypadków wykorzystania wiadomości specjalnych, ustanawia jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W danym bowiem przypadku w sprawie orzekał wyspecjalizowany organ administracji właściwy w sprawach ochrony środowiska, można więc zakładać, że dysponuje on profesjonalną w danej dziedzinie kadrą pracowników, co umożliwia samodzielne dokonanie określonych ocen i formułowanie wniosków w sprawach wymagających wiadomości specjalnych (patrz tak samo wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1180/11 - dostępny w CBOSA). Trafnie więc wskazano w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma charakter fakultatywny. Nie oznacza to jednak dowolności, gdy chodzi o stosowanie tego środka dowodowego. Wobec konkretnych żądań strony Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 postępowania, organ administracji jest obowiązany wyjaśnić przesłanki, jakimi się kierował nie przeprowadzając żądanego dowodu (a contrańo w związku z treścią art. 78 § 1 K.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania o charakterze teoretycznym do realiów rozpoznawanej sprawy wypada stwierdzić, że organ administracji nie uczynił zadość wskazanym wymaganiom. Konstatując określone ustalenia organ nie wskazał, na jakich dowodach się oparł a w szczególności, dlaczego uznał je za wiarygodne wobec przeciwnych twierdzeń strony zobowiązanej do podjęcia określonych działań - w odwołaniu Dzielnicy wskazano wszak m.in., że realizacja działań polegających na obniżeniu palisady aż w 70% wokół zbiornika, realizacja dodatkowych płycizn (co będzie wymagać ponownego czasowego osuszenia akwenu) czy dosadzanie dalszych drzew jest zbyteczne. Nie czyni zadość właściwemu uzasadnieniu decyzji przytoczenie stwierdzeń zawartych w zawiadomieniu inicjującym postępowanie, czy ogólne wskazanie na ustalenia dokonane w trakcie oględzin czy wizji, ani w końcu zamieszczenie ogólnych informacji o wymaganych warunkach rozrodu określonych gatunków zwierząt. Nie wyjaśniono w szczególności, które fakty uznano za uwodnione poprzez wystąpienie T. inicjujące postępowanie i dalsze konkretne czynności oraz dlaczego ustalenia te organ uznał za wystarczająco wiarygodne dla sformułowania określonych ocen i wniosków. Tam, gdzie niezbędne jest odwołanie do wiedzy specjalistycznej istotne znaczenie mogą odgrywać osoby, o jakich kwalifikacjach, dokonywały określonych ustaleń czy formułowały opinie. Jest to ważne zarówno w kontekście oceny twierdzeń T., jak i ustaleń faktycznych dokonywanych w trakcie czynności w terenie. Z kolei formułując określone oceny w uzasadnieniu orzeczenia np., co do wymaganych warunków miejsca rozrodu określonego gatunku zwierząt, organ administracji winien wskazać źródła, na których opiera konkretne twierdzenia - wiedza encyklopedyczna, konkretne opracowanie naukowe, podręcznik akademicki itp. bądź stanowisko sformułowane przez osobę o określonych kwalifikacjach zawodowych lub tytule naukowym w konkretnej dziedzinie. W trakcie rozprawy reprezentant T. wyjaśnił, że jest specjalistą herpetologiem, co przemawiałoby, po zweryfikowaniu tej informacji, za kwalifikowaniem twierdzeń formułowanych przez tą osobę w imieniu uczestniczącego 11 w postępowaniu na prawach strony Towarzystwa, jako wysoce wiarygodnych. Jednak kwestia stosownej oceny materiału dowodowego, w tym wskazania, jakie fakty z wykorzystaniem jakich informacji (w tym specjalnych) uznano za udowodnione, należy do organu administracji i powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, z treści decyzji winno wynikać w sposób jednoznaczny, który materiał dowodowy organ uznał za miarodajny dla ustalenia: - wystąpienia szkody w środowisku (oceny stanu przed rewitalizacją zbiornika wodnego "M." oraz po jej dokonaniu - obecnie na dzień orzekania), - oceny czy zmiana stanu jest następstwem rewitalizacji (znaczenie wpływu ewentualnych czynników zewnętrznych), - wobec ustalenia rozmiaru szkody pozostającej w związku przyczynowym z rewitalizacją - jaki jest konkretny zakres koniecznych działań naprawczych. W kontekście trzeciej ze wskazanych okoliczności organ odwoławczy winien się odnieść do podnoszonych przez stronę argumentów, iż podjęcie zakreślonych w decyzji organu I. instancji działań nie jest konieczne, gdyż szkody w pewnym zakresie zostały naprawione (nastąpiła ponowna sukcesja chronionych gatunków) w tym kontekście powinien również wskazać, dlaczego przeprowadzenie proponowanych przez Stronę ponownych oględzin uznał za zbędne. Chodzi o to, z jakiego konkretnego powodu dokonywanie dalszych ustaleń nie jest konieczne np., jakim materiałem dowodowym dysponuje organ obrazującym stan aktualny, czy też skąd wywodzi brak prawdopodobieństwa jego zmiany w stosunku do wcześniejszych ustaleń. Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutu braku oględzin organ w ogóle nie zajął w tym zakresie stanowiska (ak. 3 str. 6). Powinien również odnieść się do sygnalizowanej kwestii kumulacji oddziaływań w następstwie urbanizacji terenów przyległych dla oceny zakresu wymaganych działań mogących służyć naprawieniu wyłącznie szkód wynikających z działań Strony skarżącej (druga z wymienionych wyżej okoliczności). W tym zakresie także brak jest wyrażonego wprost stanowiska. Wyjaśnienie wskazanych kwestii, a co za tym idzie zamieszczenie stosownych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu orzeczenia, ma kluczowe znaczenie dla oceny zasadności nałożenia określonych obowiązków na Stronę skarżącą decyzją organu I. instancji. Było to zadaniem organu odwoławczego przed wydaniem orzeczenia w sprawie (tu utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji). Dlatego Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości nałożenia konkretnych obowiązków na Stronę skarżącą. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, czy wystąpiły określane przesłanki w świetle materiału dowodowego, którego prawidłowej oceny (odzwierciedlonej w uzasadnieniu) uprzednio nie dokonał obowiązany do tego organ administracji. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 §3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz 1717/10 - dostępne w CBOSA). Wobec tego poza oceną Sądu muszą pozostać podnoszone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego - na rozprawie przez przedstawiciela T. - argumenty, że w danym przypadku istnieje bardzo bogaty materiał dowodowy (w tym opracowania, filmy) uzasadniający wydanie konkretnej decyzji naprawczej, czy złożone na rozprawie oświadczenie, że aktualnie (w następstwie spowodowanej szkody) zbiornik nie jest miejscem bytowania płazów. Jak wskazano, stosowna ocena konkretnego materiału dowodowego jest rolą organu administracji i musi być odzwierciedlona w uzasadnieniu orzeczenia. Wobec powyższych uwarunkowań przedwczesne byłoby rozważanie przez Sąd zasadności innych zarzutów skargi dotyczących generalnie braku przesłanek do nałożenia na Dzielnice określonych obowiązków, w tym zasadności procedowania wyłącznie w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego przez nią programu działań naprawczych miast nakładania nowych obowiązków. Natomiast niezasadny jest szereg zarzutów skargi z następujących przyczyn: - Dzielnica jest podmiotem korzystającym ze środowiska w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkodach, w związku z treścią art. 3 pkt 20 lit b ustawy - Prawo 13 ochrony środowiska; wobec zamieszczenia w definicji pojęcia podmiot korzystającego ze środowiska określenia zamieszczonego pod lit. b, podmiotami korzystającymi ze środowiska nie są wyłącznie osoby fizyczne, gdy nie należą do kategorii wskazanych w lit. a i c; do podmiotów korzystających ze środowiska należy więc również Dzielnica, będąca jednostką organizacyjną gminy (jednostka pomocnicza z przekazanymi jej określonymi statutem zadaniami) tj. samorządowej osoby prawnej (w myśl art. 29 in fine K.p.a.), za przyjęciem innego rozumienia wskazanego terminu nie przemawiają równocześnie żadne względy logiczne czy celowościowe; jednostki wykonujące zarząd mieniem publicznym winny podlegać analogicznym reżymom odpowiedzialności za spowodowane szkody, co inne podmioty - spoza sfery władz publicznych, - w obrocie prawnym nie ma ostatecznej decyzji o nałożeniu obowiązku działań naprawczych bądź zatwierdzeniu programu takich działań - stąd w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 17a ustawy o szkodach, bowiem brak przesłanek do orzekania w drodze decyzji o zaniechaniu określonych działań; w tej sytuacji norma ta nie mogła zostać naruszona; - w sprawie nie ma kluczowego znaczenia czy Strona skarżąca uczestniczyła w konkretnych czynnościach (np. wizjach lokalnych), w ramach których były gromadzone dowody - w sprawie bowiem, jako dowód można dopuścić wszystko, co może służyć jej wyjaśnieniu (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.); jednocześnie w przypadku braku obecności strony określona czynność nie może być traktowana, jako oględziny w rozumieniu art. 75 § 1 zd. 2 w zw. z art. 79 K.p.a. i w tej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest wskazanie, wobec jakich okoliczności uznaje dany dowód za wiarygodny, pomimo że nie stanowi on oględzin w rozumieniu K.p.a. (np. w kontekście właściwego udokumentowania ustaleń - zdjęciami, filmem itp., czy wobec asysty wiarygodnych osób), - działania związane z rewitalizacją zbiornika wodnego "M." nie mieszczą się w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej, w rozumieniu § 8 rozporządzenia w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną; pojęcie to - jako wyjątek od reguły - nie może być interpretowane rozszerzająco; celem działań zrealizowanych przez Dzielnicę nie było wszakże stworzenie właściwych warunków dla prowadzenia produkcji Sygn. akt IV SA/Wa 880/12 roślinnej, zwierzęcej itp., nie oznacza to jednak automatycznie, że podmiot ponosi winę za powstanie szkody. Odnosząc się do wyżej wskazanej kwestii winy, jako niezbędnej przesłanki odpowiedzialności podmiotu w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkodach, wobec podniesionych zarzutów w tym zakresie w skardze, rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie odniesienie się do nich. Błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji samo spowodowanie szkody, w wyniku działania podmiotu, zostało w zasadzie utożsamione z jego winą. Odnotowano bowiem, że wina (nieumyślna) wynika, z mylnego przewidywania, że szkoda nie nastąpi. Tak rozumiana wina może być w istocie przypisana każdemu mimowolnemu sprawcy szkody, co niweczyłoby znaczenie zróżnicowania rygorów odpowiedzialności na zasadzie ryzyka - związanego z prowadzeniem egzemplifikowanych rodzajów działalności (z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkodach) i winy - w pozostałych przypadkach spowodowania szkód. Mając jednocześnie na względzie, że w ustawie o szkodach przewiduje się, co do zasady odpowiedzialność podmiotów, nie zaś wyłącznie osób fizycznych błędne byłoby rozumienie winy, w nawiązaniu do cech, jakie przypisuje się wyłącznie zachowaniom konkretnych ludzi (jak wywodzono to w skardze). Skoro prawodawca w ustawie posłużył się pojęciem winy, odnosząc je także do innych podmiotów niż osoby fizyczne, należy je zobiektywizować tzn. ocenić czy dane uzewnętrznione przez jednostkę zachowanie mieści się we wzorcu odpowiedniej staranności, uwzględniając w danym przypadku, że troska o ochronę zasobów przyrodniczych należy do konstytucyjnych obowiązków, a ciąży w szczególności na organach władzy publicznej (art. 5 i 68 ust. 4 Konstytucji R.P.) a więc również jednostkach zajmujących się administrowaniem dobrem wspólnym. W tym kontekście wymaga rozważenia, czy podejmując czynności związane z ingerencją w określone dobro przyrodnicze (tu stanowisko gatunków chronionych) podjęto daleko idące środki ostrożności, aby wykluczyć powstanie szkody w środowisku. Rozważenia wymaga argumentacja, że działania Dzielnicy zostały podjęte, aby uniknąć szkód w środowisku - wskazany spodziewany zanik jeziora skutkujący zniszczeniem siedliska. Kwestie te, wobec sformułowanego zarzutu braku winy Strony skarżącej, rozważy organ administracji ponownie orzekając w sprawie. 15 Sąd nie dopuścił odwodu z opinii, która miałaby zostać przygotowana na wniosek Strony skarżącej. Jej sporządzenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie byłoby zasadne w rozumieniu art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznania sprawy przez organ administracji. Podniesione na rozprawie przez T. kwestie związane z wykonywaniem przez specjalistę, postulowanego na biegłego przez Stronę, na jej zlecenie nadzoru przyrodniczego nad rewitalizacją, może mieć wyłącznie znaczenie w przypadku uznania przez organ administracji konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w myśl art. 84 § 1 K.p.a. W takim przypadku, dokonując wyboru konkretnego biegłego, organ musiałby rozważyć okoliczności wyłączenia biegłego wskazane w art. 24 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzekając w pkt. III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 1 ustawy zasądzono koszty postępowania sądowego - wpis od skargi. Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.