IV SA/Wa 895/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]; Decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 105 kpa po rozpatrzeniu wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia (...) czerwca 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru "M." – w odniesieniu do gruntów należących do rodziców wnioskodawczyni – Z. i C. K. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż projekt scalenia gruntów obszaru "M." został zatwierdzony decyzją ostateczną Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia (...) października 1970 r., która wprowadziła odpowiednie zmiany w projekcie scalenia, natomiast w pozostałej części utrzymała w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia (...) czerwca 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru "M.". Organ podkreślił, iż Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia (...) listopada 1997 r. po rozpatrzeniu wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) lutego 1990 r. utrzymującej w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia (...) sierpnia 1989 r. o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie scalenia oraz "pośrednio o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy prezydium WRN w K. z dnia (...) października 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru "M." w odniesieniu do gruntów Z. i C. K. – odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) listopada 1997 r., została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia (...) lutego 1999 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 1999 r. (sygn. akt II SA 691/99) oddalił skargę K. M. na powyższe rozstrzygnięcie. Organ uznał, iż ponowne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest bezprzedmiotowe i tego powodu je umorzył. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji z dnia (...) czerwca 2005 r. Minister wskazał nadto, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w wyroku NSA z dnia 18 maja 1999 r., wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W skardze do sądu administracyjnego K. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej decyzja ta ma charakter pozorności i została wydana jedynie z powodu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2004 r. (sygn. VI SAB/Wa 3/04), który zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w terminie 30 dni od uprawomocnienia się tego wyroku. Nadto organ uchylił się od wykonania tego wyroku, bowiem nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn.akt IV SA/Wa 2155/05) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów obszaru "M." była uprzednio przedmiotem postępowania nieważnościowego, opartego na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. Wprawdzie w kolejnym wniosku K. M.żądała wszczęcia postępowania w trybie art. 161 kpa, jednakże zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo przyjął, iż żądanie weryfikacji decyzji powinno być rozpoznane w toku postępowania "nieważnościowego", a nie w trybie "zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki lub dla ważnych interesów Państwa". Podstawą do stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi był fakt, że działki te miały uregulowany stan prawny i w dacie wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej znajdowały się w posiadaniu osoby, która miała do nich tytuł prawny. W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej był już rozpoznany przez organy, a sprawa skontrolowana przez sąd administracyjny. Ponownie złożony wniosek, oparty na tożsamych podstawach faktycznych i prawnych nie może być badany merytorycznie, zatem umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik K. M. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania: - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 691/99 oraz akt postępowania sądowego dotyczących tej sprawy. Dowód z w/w akt miałby służyć wyjaśnieniu wątpliwości co do tego czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia (...) czerwca 1970 r. była przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez NSA; - art. 47 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedoręczanie skarżącej odpisów pismo wnoszonych przez stronę przeciwną, co uniemożliwiało jej ustosunkowanie się do nich i powołanie stosownych dowodów; - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezgodnie z wymogami w przepisie tym określonymi, - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak przyjęcia, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/04 wiążą w tej sprawie organ administracji. Wyrokiem tym, wydanym wskutek skargi na bezczynność złożonej przez K. M, Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia (...) czerwca 1970 r. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 1346/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "rozpoznając skargę K. M. na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. (sygn. akt VI SAB 3/04) zobowiązując Ministra Rolnictwa do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia (...) stycznia 2002 r. podał w motywach wyroku, że decyzja z dnia (...) czerwca 1970 r. nie była dotychczas przedmiotem bezpośredniego badania przez NSA. Ten pogląd, wiążący WSA w późniejszym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.), jest całkowicie trafny. W toku postępowania prowadzonego w latach 1997 – 1999, zakończonego decyzjami kontrolowanymi przez NSA wyrokiem z dnia 18 maja 1999 r., przedmiotem postępowania była ważność decyzji odmawiających wznowienia postępowania z dnia(...) sierpnia 1989 r. i z dnia (...) lutego 1990 r. Określenie przez organ, że postępowanie "pośrednio" dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie miało prawnego znaczenia, skoro zakres postępowania był określony wnioskiem i rozpoznanie organu faktycznie zostało ograniczone do tego zakresu. Podobnie zakresu postępowania nie zmieniło mylne określenie w wyroku NSA z 18 maja 1999 r., iż kontrolowana decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, skoro - jak wykazano wyżej - dotyczyła ona decyzji wydanych w latach 1989 - 1990. Wynika z tego, że wbrew ustaleniu WSA sprawa nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w 1970 r. nie została dotychczas rozpoznana". Pozostałe zarzuty procesowe ze skargi kasacyjnej NSA uznał za nieuzasadnione Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w latach 1997 - 1999 zakończonego decyzjami kontrolowanymi przez NSA wyrokiem z dnia 18 maja 1999 r. była ważność decyzji odmawiających wznowienia postępowania z dnia (...) sierpnia 1989 r. i z dnia (...) lutego 1990 r. Organ nigdy nie prowadził postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia (...) czerwca 1970 r. Stąd też niezasadne było umorzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia (...) czerwca 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru "M." – w odniesieniu do gruntów należących do rodziców wnioskodawczyni – Z. i C. K. Wniosek K. M. winien więc być rozpoznany merytorycznie, tym bardziej – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – że rozpoznając skargę K. M. na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. (sygn. akt VI SAB 3/04) zobowiązał Ministra Rolnictwa do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia (...) stycznia 2002 r., podając w motywach wyroku, że decyzja z dnia (...) czerwca 1970 r. nie była dotychczas przedmiotem bezpośredniego badania przez NSA. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.