IV SA/Wa 898/18

Dnia 20 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Województwo [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] grudnia 2002 r. Prezydent m[...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w wyniku którego wydzielona została m. in. działka ewid. [...] stanowiąca rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej i działka ew. [...] jako "znajdująca się w pasie zieleni izolacyjnej". [...] wniosła o podjęcie negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki [...] i [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. Marszałek Województwa [...] przekazał ww. wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Prezydentowi [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2007r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Powyższa decyzja została w całości uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. Województwo [...] wystąpiło z wnioskiem do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. z uwagi na fakt, że nie uzyskało przymiotu strony i nie brało udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po wznowieniu postępowania, Wojewoda [...] wydał decyzję [...] stycznia 2009 r., w której odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] wskazał że Województwo [...] jest stroną przedmiotowego postępowania jednakże "organem uprawnionym do wypłaty odszkodowania po jego uzgodnieniu w trybie cywilnoprawnym jest bezsprzecznie Prezydent [...]". Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na rzecz [...] w kwocie 253.368,00 zł., jednocześnie zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję [...] listopada 2016 r., którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 14 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 34/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., wskazując że zadaniem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta [...] i jednoznaczne zajęcie stanowiska jaki organ jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przesłanką do wydania ww. rozstrzygnięcia był fakt, że operat szacunkowy określający wartość działki ewidencyjnej [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania z uwagi na jego nieaktualność. Jednocześnie Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że "organ I instancji prawidłowo uznał Marszałka Województwa [...] jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Województwa [...] i Województwo [...] wpisane jest w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, wobec czego do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Województwa [...]". Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., kwestionując uznanie go za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i wniósł o uchylenie ww. decyzji w zaskarżonej części. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.) - dalej również u.g.n. w związku z art. 19 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.) - dalej również "u.d.p." oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 203) przez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wojewódzką, znajdującą się na terenie miasta na prawach powiatu, w trybie art. 98 u.g.n., jest Województwo [...], podczas gdy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe jest obowiązkiem zarządcy drogi, tj. Prezydenta [...], zaś w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie m. in. budowy czy zarządzania drogami publicznymi finansowane są z budżetów tych miast, w związku z czym wypłata odszkodowania obciąża [...]. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 j.t.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizująca lub nowela), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 j.t.) – dalej k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, tym samym niemożności wykorzystania takiego operatu dla celu, dla którego został sporządzony i zaistnienia konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość jako stanowiąca istotę sprawy i wymagająca przeprowadzenia ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jako przekraczająca uprawnienie postępowania uzupełniającego dopuszczalnego art. 136 K.p.a., przesądziła o prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Zaistniała potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako prawidłowe Sąd uznał też ustalenie organu odwoławczego, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa [...]. Zasadność przedmiotowego stanowiska organu odwoławczego wynika z tego, że wywłaszczenie nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym nastąpiło na rzecz Województwa [...], wpisanego do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Mając to wszystko na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.