IV SA/Wa 899/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi A. N. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - skargę oddala - Decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2008r. Burmistrza Miasta i Gminy G. ustalona została na rzecz A. i M. N. jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. (...) o powierzchni 4837 m2 położonej we wsi S.w kwocie 22 369 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu (...) października 2005r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nr (...), poz. (...) w dniu (...) grudnia 2005r. W uchwale w § 29 określona została stawka procentowa dla terenu MN w wysokości 15% oraz MN/U -20% służąca naliczaniu opłaty. Nieruchomość oznaczona nr (...) przed zmianą planu znajdowała się w obrębie terenów rolnych, po uchwaleniu planu działka ta położona jest w kompleksie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe (MN/U-8) oraz w kompleksie oznaczonym symbolem MN-9 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W dniu (...) grudnia 2006r. objęta powyższym planem działka o nr ew. (...) o pow. 4837 m2 została zbyta przez A. i M. N., zaistniały zatem podstawy do zastosowania art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę i przed uchwaleniem planu wynosiła 191 303 zł (39,55 zł za m2), natomiast po uchwaleniu 320 242 zł (część działki o pow. 2300 m2 po 69,28 zł za m2, o pow. 2037 m2 po 69,28 zł za m2 oraz o pow. 500 m2 po 39,55 zł za m2). Zatem różnica pomiędzy wartością przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu co do części działki o pow. 2037 m2 przeznaczonej pod MN/U wynosi 60 560 zł, czyli opłata z tytułu wzrostu wartości wynosi 12 112 zł (stawka 20%). Natomiast co do części działki o pow. 2300 m2 przeznaczonej pod MN różnica ta wynosi 68 379 zł, czyli opłata wynosi 10 257 zł (stawka 15%). Łącznie renta planistyczna została określona na kwotę 22 369 zł. Odwołanie od powyższej decyzji w części naliczenia opłaty za powierzchnię 2300 m2 przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) wnieśli A. i M. N. podnosząc, iż decyzja naliczająca opłatę od powierzchni przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną jest niezgodna z pismem Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego z dnia (...) lipca 2006r. informującym o treści uchwały nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących co do terenów MN stawka opłaty winna wynosić 0%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podniosło, że gmina musi ustalić stawki procentowe opłaty z tytułu wzrost wartości nieruchomości i nie mogą to być stawki zerowe. W przedmiotowej sprawie stawki te zostały ustalone w § 29 uchwały nr (...) Rady Miejskiej G. z dnia (...) października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. i na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy G. w trybie art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał ustalenia jednorazowej opłaty. Następnie SKO zacytowało fragment wyroku NSA z dnia 20 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 955/2005, Lex nr 275481: "Już z ust. 1 art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla realizacji hipotezy w nim zawartej muszą zaistnieć dwie przesłanki. Musi nastąpić uchwalenie lub zmiana planu miejscowego, w wyniku którego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź w istotny sposób ograniczone, wówczas właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać odszkodowania czy wykupienia. Nie ulega wątpliwości, że w ust. 1 chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Późniejsze nabycie własności nie miałoby żadnego znaczenia. W ramach wykładni jednego przepisu (artykułu) nie stosuje się różnych kryteriów wykładni. Skoro nie może być wątpliwości, że ust. 1 art. 36 zakłada tożsamość osoby właściciela, zarówno w chwili uchwalenia lub zmiany planu, jak i w dacie żądania odszkodowania, to nie ma podstaw by przyjmować, że taka zasada nie obowiązuje w art. 36 ust. 4 ustawy, skoro językowo przepisy te się nie różnią. Opłata planistyczna należy się więc gminie, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu (pierwsza przesłanka). Zbycie nieruchomości (w tym przypadku sprzedaż) uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji." W ocenie Kolegium zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia renty planistycznej, a wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 261, poz. 2603 ze Zn.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przedłożony operat szacunkowy stanowiący postawę ustalenia wartości nieruchomości jest w ocenie organu poprawny. Odnośnie zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, że z operatu szacunkowego oraz planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny działki o pow. 2300 m2 przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną i "w związku z powyższym wartość ich wzrosła o 15%." A. i M. N. wnieśli skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, przedkładając wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) lipca 2006r. Skarżący twierdzą, że z powołanego wypisu wynika, że dla terenów budowlanych plan przewiduje stawkę opłaty 0%, nie kwestionują natomiast stawki 20% dla terenów MN/U. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Zwróciło uwagę, że przedłożony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy działek o innych numerach ewidencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyny wskazanej w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się nieczytelny passus, że wartość terenów o powierzchni 2300 m2 wzrosła o 15% - trzeci od dołu akapit, str 3 decyzji, należy jednak zapewne odczytywać ten zapis jako stwierdzenie, że skoro zostały one przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, to stawka na potrzeby ustalenia renty planistycznej wynosi 15%. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego zbycia nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie uprawnienie Gminy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wygasa w terminie 5 lat od daty, w której plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Na tle powyższej regulacji powstały wątpliwości, które orzecznictwo wyjaśniło w ten sposób, że zachowanie owego terminu następuje wówczas, gdy nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty w ciągu 5 lat (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007r, sygn. akt II OSK 935/06, Lex nr 355483 oraz z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006r., sygn. akt IV S.A./Wa 2265/05, LEX nr 222281). W tym samym terminie musi wystąpić jeszcze jedna niezbędna przesłanka wymierzenia opłaty tj. zbycie nieruchomości. W niniejszej sprawie przesłanka zachowania pięcioletniego terminu do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej została zachowana. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu (...) stycznia 2006r., zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu (...) grudnia 2006r., natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło w dniu (...) stycznia 2008r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Doktryna i orzecznictwo już dawno wykształciło pogląd, że przy wszczęciu postępowania z urzędu za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (vide komentarz do Kpa pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2000, str. 306). Warunkiem materialnym natomiast nałożenia takiej opłaty jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu (vide wyrok NSA z dnia 25 września 2007r, sygn. akt II OSK 1244/06, Lex nr 360221). Skarżący nie kwestionują, że nastąpił wzrost wartości ich działki spowodowany uchwaleniem nowego planu i zmianą dotychczasowego jej przeznaczenia. W ich ocenie jednak stawka opłaty w przypadku przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną powinna wynosić 0%. Stanowisko swoje wywodzą z uzyskanego z Urzędu Miasta i Gminy G. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opatrzonego datą (...) lipca 2006r. Ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu prawo na szczeblu gminnym ustalenie stawki służącej do naliczenia renty planistycznej. Działając w ramach tzw. "władztwa planistycznego" rada gminy ustala tę stawkę w pewnych ramach, mianowicie do maksymalnej stawki wynikającej z przepisu powszechnie obowiązującego tj. art. 36 ust. 4 ostatnie zdanie powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak ustanowiona stawka stanowi podstawę naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego wydając decyzję w niniejszej sprawie Burmistrz miał obowiązek zastosować obowiązujący przepis prawa miejscowego. Mianowicie opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. M. uchwałę nr (...) zatwierdzającą tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzony powyższą uchwałą plan jest takim przepisem. Nie ma zaś takiego waloru wypis z miejscowego planu, na który powołują się skarżący. Ze znajdującego się w aktach tekstu planu wynika bezspornie, że plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. na obszarze gminy G. (część II) ustala stawkę służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolem MN na 15%. Okoliczności tej zresztą skarżący nie kwestionują. Wskazują jednakże na fakt wprowadzenia ich w błąd co do obciążających ich jako sprzedających świadczeń w razie zbycia działki. Okoliczność ta jednakże nie może skutkować zwolnieniem ich z obowiązku poniesienia kosztów renty planistycznej. Nawet gdyby został wydany wypis, stwierdzający bez żadnych wątpliwości, że przedmiotowa działka nr ew. (...) o powierzchni 4837 m2 leży częściowo w strefie MN i stawka w razie zbycia w wypadku takiego przeznaczenia wynosi 0%, nie oznaczałoby, że zbywcy tej nieruchomości byliby zwolnieni z uiszczenia tego obciążenia. Taki błędny wypis co najwyżej mógłby stanowić podstawę do żądania odszkodowania za szkodę poniesioną z powodu zastosowania się do treści takiego wadliwego dokumentu. Nie spowodowałoby zaś, jak tego oczekują skarżący, stosownego obniżenia opłaty. Nadto, na marginesie wypis ten dotyczy innych działek niż objęta niniejszym postępowaniem. Dodatkowo ostatni akapit jest na tyle nieczytelnie sformułowany, iż nie można z niego jednoznacznie wywiesić jaka obowiązuje w nowym planie stawka dla terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami i nie dopatrzył się takich uchybień, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości był sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. W ocenie Sądu operat ów został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), co trafnie podkreślił organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.