IV SA/Wa 915/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dn. [...] lutego 2020r. sygn. [...], na podstawie której działając na podstawie art. 138§1 pkt.1 kpa ww. organ, po rozpoznaniu wniosku H.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] nr [...] z dn. [...] maja 2012r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dn. [...] marca 1999r. znak [...] orzekającej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] (dz. Ew. nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wnioskodawca J. B.– orzekło o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na pisemne wnioski H. M. do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dn. [...].03.1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w m. [...] ( dz. Ew. [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – wnioskodawca J. B.. W uzasadnieniu wniosków podniesiono, że przedmiotowa decyzja została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), a wnioskodawczyni nie została powiadomiona o wydaniu ww. decyzji. Ponadto - zdaniem wnioskodawczyni - wykonanie decyzji wywołało czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), gdyż inwestor po otrzymaniu decyzji zasypał rów odwadniający (działka gminna nr [...]) i ogrodził go, a stało się to na terenach o wysokim poziomie wód gruntowych; następnie podwyższył teren, ukształtował go ze spadkiem w kierunku posesji wnioskodawczyni (dz. ew. nr [...] w [...]), powycinał drzewa i krzewy na granicy działek, co jest zagrożone karą. Po rozpoznaniu powyższego wniosku H. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 działając na podstawie art. 158 § 1 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.1999 r. nr [...] znak: [...]. Od powyższej decyzji H. M. złożyła środek odwoławczy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona skarżąca kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia Kolegium podnosząc, iż budynek został wybudowany nielegalnie, jak również nastąpiło naruszenie stosunków wodnych. Nadto, podnosi, iż działka nie była użytkowania jako budowlana, zaś w decyzji poświadczono nieprawdę. Jej zadaniem decyzja została wydana wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją będącą przedmiotem zaskarżenia, orzekło o utrzymaniu w całości w mocy decyzji I instancji. Organ odwoławczy na uzasadnienie swojego stanowiska powołał następująca argumentację prawną: Organ odwoławczy podniósł, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.1999 r. nr [...]znak: [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Wskazać również należy, iż obowiązujące wówczas przepisy odmiennie niż obecnie regulowały zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. I tak zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego. Organ administracji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie objętym żądaniem strony, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem. Jak wynika z brzmienia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla danej inwestycji następowało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy mogła nastąpić tylko wówczas, gdy zamiar inwestycyjny wskazany we wniosku był niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowił wprost art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ był zobowiązany do oceny całości planowanego zamierzenia w kontekście ustaleń planu i mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, o ile z konkretnie wskazanych ustaleń planu wynikał brak tej zgodności. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tym samym, by dopuszczalne było stwierdzenie nieważności, musi istnieć wyraźny przepis prawa materialnego, wskazujący na okoliczności, które uzasadniają wyeliminowanie decyzji z przyczyny określonej w art. art. 156 § 1 pkt 7 kpa. (wyrok NSA II OSK 64/12). Takim przepisem był art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, pozostająca w sprzeczności z ustaleniami planu, była obarczona wadą nieważności z mocy prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w odniesieniu do sprawy rozstrzyganej przez Kolegium decydujące znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy w dacie wydanie kwestionowanej decyzji były ustalenia miejscowego Planu Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., (przy czym zmiany z [...].11.1994 r. oraz [...].06.1998 r. nie dotyczyły przedmiotowej działki). Jak wynika z wypisu i wyrysu z planu teren inwestycji położony był na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną, a zatem biorąc pod uwagę przywołane powyżej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jak i ustalenia planu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.1999r. nr [...] znak: [...] orzekająca o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] (dz. ew. nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jest sprzeczna z ustaleniami planu, a to wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego określała również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich, o jakiej mowa w tym przepisie, polegała - ogólnie rzecz biorąc - na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym ich prawom majątkowym - własności, posiadania, użytkowania wieczystego, w tym m.in. ochronie przed ograniczeniem dostępu do nieruchomości sąsiedniej oraz ograniczeniem prawa do korzystania z tej nieruchomości (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2655/95, publ. ONSA 1997/2/70). Zakres tej ochrony wynikał przede wszystkim z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zobowiązującym do projektowania obiektu w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji energii elektrycznej, ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, zakłócenia elektryczne oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Zważywszy na takie określenie w decyzji o warunkach zabudowy, zakresu ochrony interesów osób trzecich, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż jej wydanie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla strony skarżącej. SKO wskazało również, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości mogła być wydana wielu wnioskodawcom. Ustawodawca nie nakładał obowiązku udokumentowania praw do gruntu, jak również usytuowania planowanej zabudowy względem nieruchomości sąsiednich, zaś jej wydanie nie było tożsame z uzyskaniem pozwolenia na budowę, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz stanowiło jeden z warunków wymaganych przy uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 ust 4 cyt. wyżej ustawy. Stąd też nie należy utożsamiać faktu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako ingerencji w prawo własności, gdyż było ona swojego rodzaju "informacją" o możliwości realizacji inwestycji. Mając na względzie powyższe wskazać należy, iż ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie, jak również w kontekście zarzutów podnoszonych przez stroną skarżącą brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.1999 r. nr [...] znak: [...] orzekającej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] (dz. ew. nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, skoro planowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sygn. [...] z dnia [...] maja 2012 r. Pismem z dn. [...] marca 2020r. H. M. ( dalej jako: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższą decyzję. W skardze mającej charakter opisowy, skarżąca przedstawiła obszerną argumentację z której wynika, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Przede wszystkim zarzuciła organom, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji Wójt Gminy [...] nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego, odstąpił od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie skarżąca podniosła, że sama decyzja rażąco narusza przepisy zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustalała warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej nieruchomość inwestycyjna nie stanowiła działki budowlanej, a stanowiła grunt rolny pastwisko i w związku z tym nie powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy dla ww. nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, że realizacja inwestycji przez J. B. na podstawie następnie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadziła do zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla jej nieruchomości sąsiadującej z działka inwestycyjną. W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] przedkładając akta sprawy wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż prawdopodobnie polega na nieporozumieniu. Przedmiotem kontrolowanego postepowania jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dn. [...].03.1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] ( dz. ew. nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – wnioskodawca J. B.. Jak prawidłowo wskazuje kolegium w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, art. 156 § 1 kpa stanowi, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96, opubl. W CBOSA). Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygniętym objętym decyzją. Musi ono zatem być oczywiste, łatwe do stwierdzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1362/06, LEX nr 440655; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki – Ordynacja podatkowa, Komentarz – Wyd. Unimex Wrocław 2006, s. 906-909). Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (vide wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1867/09, LEX nr 744460). Dotyczyć ono może zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przepisów wymienionych jako podstawa prawna decyzji, jak i tych, które zgodnie z ich treścią i mocą tworzą rzeczywisty stan prawny. Konsekwencje prawne tych przepisów powinny być dostatecznie jasno i precyzyjnie ustalone na podstawie ich treści, bez rozbieżności dotyczących ich wykładni. Rażące naruszenie przepisów postępowania może nastąpić wówczas, gdy postępowanie organu lub istota załatwienia sprawy nie odpowiadają nakazom wynikającym z przepisów prawa lub łamią zakazy w nim ustanowione, zaś wadliwa treść decyzji jest wynikiem uchybienia przepisom postępowania (J. Borkowski w op. cit., s.909). Takie okoliczności w postępowaniu o ustalenie warunków za budowy i zagospodarowania terenu, co trafnie wskazuje w uzasadnieniach kontrolowanych decyzjach kolegium, nie występują. Okoliczność, że skarżąca nie była zawiadamiana o toczącym się postępowaniu nie mieści się w dyspozycji art. 156 kpa. Lektura skargi wskazuje, że skarżąca zdaje się uważać, iż nieważność decyzji organu lokalizacyjnego wynika z tego, że nie była o decyzji zawiadomiona, że nie było możliwości wybudowania budynku na działce inwestora i że w wyniku realizacji inwestycji dokonano uszkodzenia drenażu, co powoduje ciągłe zalewanie nieruchomości skarżącej. Inaczej mówiąc, z uzasadnienia skargi zdaje się wynikać, że strona posługuje się pojęciem "nieważności decyzji" w rozumieniu potocznym, co w sposób oczywisty nie pokrywa się z pojęciem kodeksowym. Jeśli chodzi o brak zawiadomienia strony o decyzji, to ta okoliczność może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak wezwania do wypowiedzenia się odnośnie do zebranych materiałów dowodowych oraz brak doręczenia decyzji wydanej w tej sprawie, stanowiłyby przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, polegającą na pozbawieniu strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Na koniec można powiedzieć, że analiza skargi zdaje się wskazywać, że problem z jakim się boryka skarżąca może polegać na zakłóceniu stosunków wodnych, przyczyną czego może być bądź zła realizacja inwestycji uczestnika postępowania, bądź inna okoliczność przykładowo związana w sposób pośredni z realizowanym budynkiem. Wymaga to niewątpliwie zbadania, a być może także podjęcia odpowiednich kroków, ale nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków realizacji inwestycji. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.