IV SA/Wa 931/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie zwrotu wniosku p. A. W. o stwierdzenie, iż Dwór B. wraz z Parkiem (powiat S.) jest wyłączony spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ odwoławczy jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania w I. instancji w przedmiocie zwrotu wniosku. W uzasadnieniu postawienia wskazano, że bezzasadny był zwrot wniosku (w myśl art. 66 § 3 K.p.a.), bowiem organ administracji jest właściwy do rozpatrzenia sprawy w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Przywołano w tym zakresie uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (opubl. ONSAiWSA 2011/2 poz. 23). Skargę na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca p. A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wprost pierwszej ze wskazanych regulacji, podczas gdy powinna być ona zastosowana w stosunku do zażaleń odpowiednio. W skardze wskazano również, iż wobec okoliczności sprawy wystarczającym procesowo orzeczeniem byłoby uchylenie postanowienia o zwrocie wniosku - pogląd o możliwości wyłącznie uchylenia zaskarżonego aktu, wobec wyłącznie odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. do postanowień wyrażany jest w doktrynie. Wywodzono, iż umorzenie postępowania jest dla Strony całkowicie niezrozumiałe. Nie toczyło się postępowania przed organem I. instancji, bowiem organ zwrócił wniosek. Sentencja decyzji rodzi wątpliwości, czy intencją organu odwoławczego było rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu. Niesporne jest w sprawie, iż wobec właściwości organu administracji do rozpatrzenia żądania Strony, należało uchylić postanowienie w przedmiocie zwrotu wniosku. Przesadzające znaczenie ma w tym kontekście uchwała sygn. akt I OPS 3/10. Uchwała składu siedmiu sędziów posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie uznał za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale sygn. akt I OPS 3/10. W skardze wywodzi się równocześnie, iż organ administracji bezzasadnie orzekł o umorzeniu postępowania, co może rodzić wątpliwości, czy w ocenie organu odwoławczego Wojewoda jest właściwy do rozparzania sprawy. W ocenie Sądu treść zaskarżonego orzeczenia, którego integralna częścią jest uzasadnienie, nie rodzi żadnych wątpliwości, co do tego, iż w ocenie organu odwoławczego Wojewoda jest właściwy do rozpatrzenia sprawy podpadania części majątku ziemskiego pod działanie dekretu PKWN. Świadczy o tym zarówno sama sentencja, gdzie orzeczono o umorzeniu postępowania jedynie w przedmiocie zwrotu wniosku nie zaś ogólnie w sprawie wniosku, czy też wszczętego wnioskiem. Wątpliwości, co do intencji i przesłanek orzekania nie budzi także uzasadnienie postanowienia. Wobec powyższych uwarunkowań nie ma istotnego znaczenia spór doktrynalny, wiążący się z problemem podniesionym w skardze, czy czynności zakończone wydaniem postanowienia w przedmiocie zwrotu wniosku stanowią postępowanie administracyjne. W doktrynie i orzecznictwie bywa prezentowana teza, iż każda forma załatwienia sprawy indywidualnej, jako kwestia regulowana K.p.a. stanowi sui generis postępowanie administracyjne (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, nr 1, poz. 16 w którym wyrażono pogląd, iż jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem oraz wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06, LEX nr 394025 w którym stwierdzono, że "Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej".). Przy takiej koncepcji zasadnym byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wniosku. Jednocześnie dominuje pogląd, iż postępowanie administracyjne może być wszczęte jedynie skutecznym wnioskiem (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1892/07, Lex nr 515993 - zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot - czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 180/10, Lex nr 745168 - bez względu na to, czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie, to stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., a nie umorzeniem postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a.), co oznaczałoby, iż w przypadku zwrotu wniosku żadne postępowanie administracyjne nie było wszczęte a więc orzekanie o jego umorzeniu jest niezasadne. Wobec tego, art. 138 K.p.a. należałoby zastosować odpowiednio, w myśl art. 144 K.p.a. (w skardze mylnie przywołano art. 126 K.p.a., który w sprawie nie znajdzie w ogóle zastosowania). Nie zależnie do tego, którą z koncepcji teoretycznych uznać za bardziej trafną należy stwierdzić, iż wobec jasnej treści sentencji zaskarżonego postanowienia jak i jego uzasadnienia, nawet gdyby uznać, iż sentencja ta została wadliwie sformułowana - umorzono postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku, które nota bene nie toczyło się – ewentualne uchybienie przepisom postępowania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, iż jego ujawnienie nie mogłoby stanowić podstawy do chylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż po wydaniu zaskarżonego orzeczenia Wojewoda jest obowiązany do rozpoznania wniosku Strony, pomimo wcześniejszego orzeczenia o jego zwrocie. Wobec wydania uchylonego orzeczenia, Wojewoda będzie obowiązany rozpatrzeć wniosek, którego zwrot (jako czynność materialna) nie powinien był nastąpić w związku z treścią art. 130 § 1 i 2 i art. 144 K.p.a. Analogiczne skutki miałoby wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia, którym wyłącznie uchylonoby postanowienie o zwrocie wniosku (prawidłowe rozstrzygnięcie, według wywodów skargi). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.