IV SA/Wa 935/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi T. N. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Dnia [...] czerwca 2006 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dotyczącego obszaru wsi O. gm. W. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Skargę na powyższą uchwałę - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 8 marca 2010 r.) - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosła T. N. współwłaścicielka ujętej w planie działki nr ew. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. przez nierówne traktowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, co do obowiązku zapewnienia dróg publicznych w kontekście usytuowania wspólnych dróg publicznych oznaczonych w palnie 5 KDL i 17 KDD (zdaniem skarżącej drogi te powinny być wyznaczone proporcjonalnie kosztem działek nr ew. [...] i nr ew. [...]) oraz drogi dojazdowej 35 KPJ (miast jej wytyczenia należało przyjąć zasadę komunikacji działek wewnętrznych poprzez odrębne sięgacze), 2. art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP. przez nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo własności (narzucenie ciężaru zapewnienia dróg publicznych na właściciela jednej działki), 3. art. 1 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przekroczenie granic "władztwa planistycznego" polegającego na równomiernym rozkładaniu ciężarów związanych z infrastrukturą publiczną oraz brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni. Uzasadniając skargę oraz w późniejszym piśmie procesowym (k. 41-43) przywołano następujące okoliczności faktyczne: - z działki skarżącej, przekwalifikowanej na cele budowlane, przeznaczono pod drogi ok. 1/3 powierzchni ( w innym fragmencie skargi wskazano ¼), - droga 35 KPJ ma służyć wyłącznie dojazdowi do działek powstałych na gruncie osób trzecich – ich komunikację należało zapewnić kosztem ich gruntów, - właścicielka nie widziała o trwającej procedurze przyjmowania planu, nie zamieszkuje na terenie miejscowości, miała kłopoty rodzinne (w tym choroby) a jej adres znany był w urzędzie gminy; o uchwalaniu planu dowiedziała się dopiero po jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym, - możliwe było przesunięcie drogi 5 KDL w części na działkę sąsiednią pomimo funkcjonującej tam zabudowy, istniejący tam budynek może wykraczać poza planowaną linie zabudowy W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie stwierdzając, co następuje: - nie naruszono procedury uchwalania planu – w szczególności uczyniono zadość publicznemu ogłoszeniu o fakcie przystąpienia do jego uchwalenia, wyłożenia i stosownej debacie publicznej, na tym etapie Skarżąca nie wniosła uwag, - konsekwencją przyjęcia planu jest ingerencja w sferę praw własności osób, ingerencja ta jest jednak dopuszczalna. W związku z wezwaniem Sądu, Rada Gminy W. przytoczyła szczegółowe przesłanki, jakie przemawiały za przyjęciem kwestionowanych rozwiązań planistycznych: - struktura działek przeznaczonych we wsi pod zabudowę ma charakter typowo rolnych – wąskich, długich o znacznym stopniu rozdrobnienia własności, - grunty pod zabudowę znajdują się w znacznym zakresie na zapleczu istniejącej zabudowy, - konieczne było wytyczenie sieci nowych dróg, - przebieg drogi 5 KDL był podyktowany następującymi względami: - w liniach rozgraniczających znajdowała się droga polana do wsi K., - działka nr ew. [...] była stosunkowo szeroka (ma ok. 53 m.) zaś sąsiednia jedynie ok. 26 m., - na przedłużeniu drogi 5 KDL i 17 KDD miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. wyznacza kontynuacje tej drogi (planowana droga 3 KD), - sąsiednia nieruchomość jest zabudowana i ogrodzona wzdłuż granicy natomiast działka nr ew. [...] nie jest jeszcze zagospodarowana, - jedna droga równoległa jest lepszym rozwiązaniem przestrzennym niż realizacja szeregu sięgaczy do poszczególnych parcel. W piśmie (k. 72-75) Skarżąca ustosunkowała się do tego stanowiska wskazując: - nie precyzyjnie podano szerokość działek, - działka nr [...] była zakupiona od osób spokrewnionych z właścicielami działki nr ew. [...], - działka sąsiednia nie jest w całości ogrodzona wzdłuż granicy – tylko na wysokości istniejącego budynku, - droga 17 KDD nie łączy się z drogą 3 KD. Na rozprawie Strona skarżąca dodatkowo podniosła, iż: - przesuniecie drogi 5 KDL nie wyklucza jej skomunikowania z drogą 3 KD, - droga 3 KD także może być inaczej zaprojektowana, - nie istnieje droga polna w ciągu projektowanej drogi, co potwierdza złożona mapa (k. 77). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie zasadne są zarzuty sprowadzające się do kwestii naruszenia zakresu tzw. "władztwa planistycznego" w kwestii wadliwej lokalizacji dróg na terenie działki skarżącej Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne stanowi podstawę prawną do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych planem miejscowym, jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w interesie publicznym z uwzględnieniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano zlokalizowanie dróg dojazdowych na działce skarżącej. Jednocześnie przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących lokalizacji tego rodzaju infrastruktury komunikacyjnej (wymagana gęstość, kategoria, sposób doboru nieruchomości pod drogi). Bez znaczenia w sprawie, w kontekście formułowanych zarzutów, jest niekwestionowana zresztą okoliczność, iż jak wywodzi organ gminy planowane drogi spełniają wymagania techniczne. Decyzji o wytyczeniu dróg i ich szczegółowej lokalizacji należy więc dokonywać z zachowaniem zasad ogólnych, wynikających z ww. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1, 6 i 7). W sprawie nie jest kwestionowana sama konieczność wytyczenia nowej sieci dróg (wszak tereny rolne zostają przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co wiąże się z podziałem na mniejsze działki wymagające skomunikowania). Trzeba jednocześnie mieć na względzie, iż lokalizacja dróg na terenach prywatnych ze względu na wiążącą się z tym ingerencje w prawa własności, w tym interesy ekonomiczne właściciela (część działki, przeznaczona na drogę, nie będzie mogła zostać zabudowana, co ma wpływ na wartość nieruchomości) wymaga poszukiwania rozwiązań racjonalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego z uwzględnieniem w proporcjonalnym zakresie interesu właścicieli nieruchomości. W rozpoznawanym przypadku przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają zasad racjonalnego planowania. Jak wskazuje Rada Gminy przebieg dróg 5 KDL i 17 KDD jest racjonalnie powiązany z ujętą w odrębnym obowiązującym planie z drogą 3 KD. Jednocześnie, jak wynika z części graficznej planu przebieg drogi jest zorientowany równolegle do przebiegających i planowanych linii podziałów działek w innych miejscach. Za przyjęciem kwestionowanych rozwiązań przemawiały dodatkowo inne przytaczane przez Radę względy, jak stosunkowo znaczniejsza szerokość działki w stosunku do przyległej (możliwość racjonalnego zagospodarowania obu działek przy przyjętym rozwiązaniu), wyznaczenie drogi częściowo śladem drogi istniejącej jak również zagospodarowanie działki przyległej, co przemawiało za zachowaniem stosownego oddalenia od istniejącej zabudowy, w końcu kwestia istniejącego ogrodzenia (zmniejszenie kosztów ekonomicznych przyjętych rozwiązań w razie wywłaszczenia pod budowę drogi). Wytyczenie drogi oznaczonej 35 KPJ, której zadaniem jest, jak trafnie zauważa Strona skarżąca skomunikowanie działek przyległych, jest z kolei również zgodne z zasadami racjonalnego planowania. Względy prawidłowego gospodarowania przestrzenią przemawiają bowiem za realizacją dróg zbiorczo komunikujących więcej nieruchomości (tu cztery działki), miast tworzenia szeregu odrębnych sięgaczy dla poszczególnych działek (ewentualnie ich par) . Wiąże się to z postulatem ograniczania terenów przeznaczonych na cele komunikacyjne jak i zmniejszania przyszłych potencjalnych kosztów realizacji dróg i infrastruktury komunalnej, realizowanej z reguły w pasie przeznaczonym na cele komunikacyjne (mniejsza długość infrastruktury oznacza mniejsze koszty jej realizacji przez wspólnotę samorządową). Za realizacją drogi w wyznaczonym miejscu przemawiają też względy kompozycji przestrzeni – stanowi ona bowiem przedłużenie planowanej drogi 18 KDD. Sama okoliczność, iż na dalszych działkach, przyległych od strony pln. – zach., zrezygnowano z wytyczania dalszego ciągu drogi wewnętrznej na rzecz tworzenia szeregu łącznic sięgaczy, wyłącznie, iż w tym zakresie Rada Gminy dała prymat partykularnym interesom poszczególnych właścicieli nieruchomości miast racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Ocena działania organu gminy w tym zakresie wykracza poza kompetencje Sądu w niniejszej sprawie, jednak niewątpliwie nie można uznać, iż wobec tego rozwiązania przyjęte w sprawie niniejszej, naruszają prawo w zakresie zakresu władztwa planistycznego. Z uwagi na szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (konieczność ważenia racji racjonalnego wykorzystania przestrzeni i ochrony własności), prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach, której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nie nieuwzględnieniu części uwag. Procedura ta obejmuje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji oraz uzasadnienia nie uwzględnienia uwagi na piśmie w załączniku do uchwały (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1). W tym świetle, w przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym (gdy określone rozwiązania nie wynikają z regulacji szczególnych), może być skutecznie podnoszony zarzut nie odniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż wskazuje to, iż nie zostały one stosownie wnikliwie rozpatrzone w kontekście stosownego ważenia poszczególnych racji. Przyjęte bowiem rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe powinny być, o ile są kwestionowane w procedurze, uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminę, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi (patrz tak samo odnośnie odrzucenia zarzutu wyrok NSA sygn. akt IV SA 1638/98 wyrok NSA sygn. akt II OSK 145/09 opubl. w publicznie dostępnej elektronicznej bazie orzeczeń NSA). Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w zakresie, w jakim ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe. Wobec faktu, iż konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana zwłaszcza w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną w konkretnym zakresie. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż nie rozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw. "władztwa planistycznego", zawsze stanowiłoby o jego naruszeniu. W rozpoznawanej sprawie jest natomiast bezsporne, iż stosowne uwagi, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostały wniesione w naznaczonym terminie w myśl art. 18 ust. 2 ustawy. Bez znaczenia jest podnoszona okoliczność, iż Skarżąca, niemieszkająca na terenie gminy procedującej nad projektem planu, nic o tym nie widziała. Wbrew sugestiom Strony skarżącej (okoliczność, iż adres był znany) organ gminy nie miał obowiązku jej osobistego powiadamiania o procedurze przyjmowania planu, gdyż powinność taka nie wynika z obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a równocześnie uczyniono zadość wymaganym ogłoszeniom publicznym. Nie wniesienie stosownych uwag na etapie procedury planistycznym czyni obecnie bezskutecznym podnoszenie kwestii, iż było teoretycznie możliwe przyjęcie innych rozwiązań planistycznych (np. przesunięcie drogi w części, utworzenie szeregu sięgaczy na działkach sąsiednich miast drogi 35 KPJ). Sama możliwość przyjęcia tego typu rozwiązań nie podważa konstatacji o legalności zastosowanych, skoro znajdują one oparcie w uwarunkowaniach faktycznych związanych z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią (wytyczanie dróg w linii prostej, tworzenie zbiorczych łącznic itp.). Brak naruszenia zasad władztwa planistycznego wyklucza uznanie za zasadne zarzutów naruszenia stosownych przepisów dotyczących zasad planowania jak i przywołanych norm konstytucyjnych dotyczących ochrony własności. Nie naruszono również zasady równego traktowania, bowiem działka skarżącej ze wskazanych i aprobowanych przez Sąd przyczyn obiektywnych była w danym przypadku predysponowana do wykorzystania w części na cele wytyczenia dróg. Wprawdzie wykorzystanie to nastąpiło w stosunkowo dużym stopniu (jak wynika z wyliczeń Strony skarżącej prawie ¼ powierzchni), lecz wobec nie artykułowania na etapie procedury planistycznej żądania ograniczenia tej ingerencji Rada Gminy nie była zobligowana do szczegółowego rozważania rozwiązań alternatywnych. Odmienne koncepcje wiązałyby się wprawdzie z mniejszym stopniem ingerencji w prawa skarżącej (natomiast szerszej innych osób) a jednocześnie byłyby mniej racjonalne (np. nie prowadzenie drogi w linii prostej, wytyczenie linii dopuszczalne zabudowy naruszonej z góry przez istniejący budynek, stasowanie szeregu odrębnych sięgaczy itp.). Wykorzystanie na cele drogowe nieruchomości, która z obiektywnych powodów jest ku temu predysponowana, prowadzące do znaczniejszego obciążenia zadaniami publicznymi nieruchomości jednego z właścicieli w porównaniu z pozostałymi, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania. W danym przypadku zasada równości może być odnoszona jedynie do właścicieli innych nieruchomości, o ile ich wykorzystanie na cele komunikacyjne byłoby w takim samym stopniu zasadne. Nie zasadne są również pozostałe zarzuty sformułowane w skardze z następujących przyczyn: - dla oceny legalności uchwały w przedmiocie planu nie może mieć znaczenia okoliczność, iż Strona nie zgłaszała uwag gdyż nie mogła poświecić tym sprawom wystarczającej uwagi z przyczyn osobistych (choroba, inne problemy rodzinne), - wskazywany brak precyzji, co do określenia w stanowisku Rady Gminy szerokości działek nie ma znaczenia w sprawie, ewentualna różnica kilku metrów nie podważa faktu, iż proporcja szerokości działek przemawia za przyjęciem, iż nieruchomość skarżącej jest znacznie szersza od przyległej (działki nr ew. [...]), - nie wykazano, jakie znaczenie w sprawie może mieć fakt zakupu działki od określonej osoby, - kwestia ogrodzenia działki sąsiedniej nie miała przesądzającego znaczenia dla sprawy; należy jednak zaznaczyć, iż także ogrodzenie nieruchomości na części granicy może stanowić dodatkowy argument za przyjęciem rozwiązań polegających na przeprowadzeniu linii podziału terenów o różnych funkcjach wzdłuż istniejących ogrodzeń (choć wzgląd na to rzadko może mieć samodzielnie znaczenie przesądzające), - jak wynika z przedłożonych przez Radę Gminy dokumentów, według rysunku planu przewidziano skomunikowanie w prostej linii planowanej drogi 17 KDD z ukośną drogą 3 KD na przyległym terenie objętym odrębnym planem, twierdzenie, że jest inaczej są gołosłowne, - nie jest możliwe aktualnie takie zaprojektowanie drogi 17 KDD, aby nie łączyła się bezpośrednio z droga przewidywaną w sieci dróg w obowiązującym palnie dla przyległego terenu (takie działanie sprzeczne z zasadami racjonalnego panowania naruszałoby granice władztwa planistycznego), obecnie w celu przesunięcia lokalizacji dróg 5 KDL i 17 KDD w kierunku do granicy działki skarżącej, byłoby konieczne wprowadzenia zakrzywienia w pobliżu miejsca połączenia z drogą 3 KD, bądź niezbędna byłaby uprzednia zmiana obowiązującego planu dla terenu przyległego (oznaczenie innego miejsca zakończenia drogi 3 KD na terenie objętym odrębnym opracowaniem planistycznym), - jak wynika z widocznej treści podkładu geodezyjnego, wykorzystanego w celu sporządzenia zaskarżonego planu, w linii przebiegu planowanych dróg 5 KDL i 17 KDD istnieje w terenie droga (choć nie musi być to użytek wyodrębniony w ewidencji); z kolei przedłożona przez Skarżącą mapa ewidencyjna zawiera jedynie ograniczony zakres treści (granice nieruchomości, naniesione budynki) - brak na niej warstwy informacji dotyczącej topografii terenu objętego planem; należy jednocześnie podkreślić, iż kwestia istnienia drogi nie stanowiła przesłanki przesądzającej wyłącznie o przyjęciu stosownych rozwiązań planistycznych. Wobec powyższych okoliczności nie sposób uwzględnić zarzutu naruszenia "władztwa planistycznego" poprzez zlokalizowanie dróg na nieruchomości skarżącej. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń w procedowaniu Rady Gminy nad przyjęciem zaskarżonej uchwały, które mogłyby stanowić o jej wadliwości w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.