IV SA/Wa 980/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] lutego 2012 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1979 r. oraz wydanej w I. instancji w tej sprawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...] września 1979 r., dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,57 ha, położonego we wsi J., stanowiącego własność p. J. i J. G. W uzasadnieniu odnotowano, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił, pełnomocnik p. J. G. Zdaniem skarżącego, decyzje z 1979 zostały wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, bowiem w dacie przejęcia mieszkał w gospodarstwie właściciel p.J. G. oraz niewłaściwie zastosowanych przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39 poz. 174), zwanej dalej "ustawą z 1957 roku". Organ odnotował, iż zarzut ten zastał podniesiony we wniosku o ponowne rozparzenie, wśród innych (użyto sformułowania "między innymi"). Organ przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - przedmiotowe decyzje administracyjne, dotyczące przejęcia kwestionowanej nieruchomości położonej we wsi J., zostały wydane w oparciu o przepisy art. 2 ustawy z 1957 roku oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198) zwanego dalej "rozporządzeniem z 1961 roku"; w myśl tych uregulowań, gospodarstwa rolne i działki opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne (art. 2), rozporządzenie z 1961 roku definiowało pojęcie gospodarstwa rolnego opuszczonego, za które uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę, - § 1 rozporządzenia z 1961 roku, nie uzależniał uznania gospodarstwa za gospodarstwo rolne opuszczone, od czasu jego nieuprawiania oraz nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. - wobec tego stwierdzenie zawarte w protokóle, że ziemia leży odłogiem, a właściciel gruntami nie interesuje się nią było wystarczającym do zastosowania cytowanych przepisów i podjęcia decyzji o przejęciu takiego gospodarstwa na własność Państwa; z zachowanych dokumentów archiwalnych sprawy wynika, że przed przejęciem przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w celu ustalenia stanu faktycznego istniejącego na gruncie, przeprowadzono stosowne procedury; z decyzji Naczelnika Gminy w C. wynika, że wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie przejęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego na własność Państwa, a w dniu 17 maja 1979 r. w Urzędzie Gminy C. odbyła się rozprawa administracyjna w tej sprawie; na rozprawę przybył p. T. G. ojciec p. J. G., który oświadczył, że syn wraz z żoną opuścili gospodarstwo we wsi J., ponieważ nabyli nowe gospodarstwo w gminie Z., w województwie [...], do którego zabrali wszelki inwentarz żywy i martwy; sołtys wsi J. stwierdził, że J. i J. małżonkowie G. wyjechali ze wsi J. już jesienią 1977 roku zabierając ze sobą mienie ruchome - od tej pory zabudowania zostały puste; sołtys zeznał także, że w 1978 roku. część gruntów tego gospodarstwa obsiał lnem p. T. G., ale nie dokonał już jego zbioru, - powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne we wsi J. spełniało kryteria gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu wyżej powołanych przepisów art. 2 ustawy z 1957 roku oraz rozporządzenia z 1961 roku, - podnoszony przez skarżącego zarzut, że w gospodarstwie przejmowanym mieszkał p. J. G., nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonych aktach sprawy; ze źródłowego dokumentu, jakim jest decyzja Naczelnika Gminy w C. z [...] września 1979r., a w szczególności z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że przed przejęciem omawianego gospodarstwa na własność Państwa została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której, pomimo doręczenia mu zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej, nie wziął udziału p. J. G.; ponownie przytoczono ustalenia dokonane w trakcie rozprawy. Powyższe ustalenia prowadziły zdaniem organu do wniosku, iż jego uprzednia decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności obu decyzji z 1979 roku, znajduje pełne oparcie w zebranym materiale dowodowym. We wstępnej części decyzji stwierdzono również, że przeprowadzone w trybie nadzoru postępowanie administracyjne nie wykazało, aby przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem prawa. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi p. J. G. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów strony, - art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych w postępowaniu. Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności: - zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 roku, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, p. J. G. oparł o trzy podstawowe zarzuty, stanowiące rażące naruszenie prawa, powstałe: - poprzez niezastosowanie zasady postępowania administracyjnego, w myśl której organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, - poprzez przyjęcie, że sumy wydatkowane na zakup gospodarstwa i zaciągnięte w tym celu kredytu nie są nakładami inwestycyjnymi i jako takie nie podlegają umorzeniu w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego, - poprzez przyjęcie, wbrew stanowi faktycznemu i ustaleniom dokonanym przez organy administracji, że gospodarstwo rolne stanowiące własność wnioskodawców było opuszczone w rozumieniu przepisów, na podstawie których wydano zaskarżone orzeczenia. - rozpatrując ponownie wniosek J. G., organ nie odniósł się do zarzutu niezastosowania przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji zasady zakazu reformatio in peius, wyrażonej w obecnym brzmieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w przepisie art. 139 (w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę przepis funkcjonował w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 121); decyzja Naczelnika Gminy w C. zawierała postanowienia, co do przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego p. J. i J. G. i zaliczenia na poczet przejętego gospodarstwa z pobranych przez wyżej wymienionych kredytów kwoty 338 243 zł; strony decyzji odwołały się od niej, kwestionując wysokość zaliczonych na poczet przejętego gospodarstwa kredytów, jako zbyt niską; rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, że zmienił sumę zaliczonych na poczet przejętego gospodarstwa kredytów do kwoty 10 711,70 zł.; pomimo odwrotnej intencji odwołujących się, organ II. instancji zamiast ewentualnie złagodzić skutki finansowe decyzji wobec stron postępowania, zaostrzył je zwiększając zobowiązanie p. G. o kwotę 321 531,30 zł.; decyzja ta była mniej korzystna dla odwołujących się i ponieśli oni w wyniku jej wydania dotkliwe straty, będąc zmuszonym do spłaty prawie całości kwoty, z której zapłaty zwolnił ich Naczelnik Gminy C.; wydając decyzję, Wojewoda [...] naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, znajdującą się w K.p.a. od początku jego obowiązywania; organ w żaden sposób nie wskazał powodów złamania zasady zakazu reformatio in peius w uzasadnieniu swojej decyzji - tym bardziej nie zbadał, czy na skutek decyzji organu II. instancji, strona wnosząca odwołanie doznała uszczerbku w zakresie uprawnień związanych z jej interesem prawnym bądź obowiązkiem; naruszenie zasady zakazu reformatio in peius stanowi rażące naruszenie prawa, które jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej takim błędem; Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - wobec podniesienia wskazanego powyżej zarzutu przez Stronę - miał obowiązek na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., wskazać w uzasadnieniu decyzji powody, dla których odmówił wiarygodności dowodom i faktom wskazanym w toku postępowania; brak takiego elementu, stanowi naruszenie norm postępowania, - kolejnym zarzutem, do którego nie odniósł się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując ponownie sprawę, jest nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewodę [...], że sumy wydatkowane na zakup gospodarstwa i zaciągnięte w tym celu kredyty nie są nakładami inwestycyjnymi i jako takie nie podlegają umorzeniu w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego, - został rozpatrzony jedynie trzeci z zarzutów, niemniej jednak Strona podtrzymuje stanowisko i nie zgadza się z jego rozstrzygnięciem argumentując, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów w tym zakresie, pomijając w ogóle twierdzenia odnoszące się do daty zameldowania p. J. G. w nowym miejscu zamieszkania oraz zakupu nieruchomości w D.: Strona skarżąca przedłożyła na dowód przedstawionych powyżej okoliczność kopie dokumentów (dowód osobisty J. G. i księgi wieczystej); organ nie odniósł się do nich w żaden sposób, nie wskazując nawet, z jakiego powodu nie wziął ich pod uwagę przy wydawaniu decyzji, pomimo iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć zarzuty jedynie w części są trafne. Celnie wskazano w skardze, że pomimo sformułowania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa skierowanych do decyzji Wojewody [...] - kwestia wydania orzeczenia na niekorzyść strony oraz merytorycznej oceny czy wydatki inwestycyjne obejmują koszty zakupu gospodarstwa - organ orzekając ponownie nie zajął stanowiska, zauważając jednocześnie, że referuje i odnosi sie wyłącznie do części zarzutów wniosku. Instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi odpowiednik postępowania odwoławczego a organ pełni w nim rolę guasi organu II. instancji. Dlatego strona ma prawo oczekiwać, że sprawa zostanie kolejny raz rozpatrzona w swoim całokształcie, w myśl zasady wskazanej w art. 15 K.p.a.. W tej sytuacji nie odniesienie się do argumentacji Strony, która upatruje nieważności decyzji w konkretnych, artykułowanych okolicznościach, stanowi o naruszeniu obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.), uchybia też zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej jak i przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.). Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jej przedmiotem jest ocena, czy orzeczenia z 1979 roku są dotknięte kwalifikowaną wadą a organ rozpoznając ponownie sprawę nie zajął w ogóle stanowiska w przedmiocie domniemanych wadliwości wskazywanych przez Stronę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania Skarżącego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności wniosku, co do meritum (czy wskazywana wadliwość skutkuje nieważnością orzeczenia). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz 1717/10 - dostępne w CBOSA). W kontekście wskazanych kwestii, wobec naruszenia przepisów postępowania poza oceną Sądu pozostaje zagadnienie, czy naruszono także przepisy prawa materialnego, w tym wskazujące kryteria nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy chodzi o orzekanie w 1979 roku w przedmiocie zwolnienia z obowiązku spłaty kredytów. Natomiast nie zasadne są zarzuty skargi, gdy chodzi o dokonaną przez organ administracji ocenę wadliwości decyzji z 1979 roku w zakresie, w jakim orzeczono nimi wyłącznie o samym przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (decyzja organu I. instancji utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w tym zakresie). Bezzasadne są w tym zakresie zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (ocena wystąpienia przesłanek przejęcia w kontekście kryteriów rażącego naruszenia prawa) jak i procesowych (brak właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia dowodów). W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana z odwołaniem do treści art. 2 ustawy z 1957 roku. W myśl tej regulacji może nastąpić przejęcie gospodarstwa rolnego, o ile jest ono opuszczone, przy czym termin "opuszczone" zdefiniowano w akcie wykonawczym do ustawy (rozporządzenie z 1961 roku). W sprawie nie zachował się pełen materiał archiwalny dotyczący orzeczeń z 1979 roku. Jednakże z treści uzasadnienia decyzji organu I. instancji wynika, że były prowadzone czynności wyjaśniające (m.in. rozprawa administracyjna), na podstawie których oceniono gospodarstwo, jako opuszczone. Kwestie te zostały szczegółowo opisane przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego aktu a następnie zreferowane w części wstępnej - ich ponowne przytaczanie byłoby zbędne. W tym kontekście nie ma znaczenia, że Skarżący przedkłada dowody, na podstawie których - w jego mniemaniu - możnaby wysnuć odmienne wnioski (kwestia zameldowania, związane nabyciem drugiego gospodarstwa, zeznania świadków itp.). Przedmiotem postępowania obecnie nie jest ustalenie czy istniały przesłanki i do przejęcia gospodarstwa w 1979 roku lecz ocena, czy orzekając ówcześnie w tym przedmiocie rażąco naruszono prawo. Podnoszone kwestie mogłyby odgrywać znaczenie w kontekście rażącego naruszenia prawa tylko o ile byłyby znane organowi orzekającemu w 1979 roku. W przeciwnym razie mogą być istotne wyłącznie jako przesłanka wznowieniowa, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co wyklucza jej uwzględnienie w kontekście stwierdzania nieważności (zasada niekonkurencyjności postępowań – patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt I SA 636/87 opubl. ONSA z 1988 nr 1 poz. 45 i wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1494/08 dostępny w CBOSA). W toku postępowania administracyjnego i w skardze Wnioskodawca wywodzi, że błędnie uznano, jakoby gospodarstwo było opuszczone w 1979 roku. Na potwierdzenie tej tezy powołuje dowody, które miałyby świadczyć o zamieszkiwaniu w gospodarstwie jego właścicieli. Kwestie domniemanych błędnych ustaleń faktycznych są jednak bez znaczenia skoro przedmiotem rozpoznania nie jest zasadność przejęcia gospodarstwa w 1979 roku. Uchybieniem niemogącym mieć wpływu na wynik sprawy jest brak precyzyjnego objaśnienia tego uwarunkowania stronie postępowania, która jednak była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, jakoby podnoszone przez Stronę kwestie - dowody w opozycji do dokonanych ówcześnie ustaleń, odzwierciedlonych w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnika Gminy w C. - były wówczas znane organowi. W tym kontekście istotne znaczenie odgrywa okoliczność, iż rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (tak samo wyrok NSA sygn. akt I OSK 1415/09 - dostępny w CBOSA). Uchybieniem, niemającym wpływu na wynik sprawy, gdy chodzi o ocenę decyzji z 1979 roku w zakresie samego przejęcie gospodarstwa, jest zawarta w uzasadnieniu orzeczenia Ministra konkluzja, iż decyzje te nie były wydane z naruszeniem prawa. Wyrażono tym samym ocenę w kwestiach wykraczających poza granice orzekania, skoro przedmiotem sprawy jest wyłącznie ustalenie, czy decyzje zostały wydane z rażącym (oczywistym) naruszeniem prawo. Wskazane uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, skoro wniosek, iż decyzja w kontekście orzekania o samym przejęciu gospodarstwa nie jest dotknięta wadą nieważności jest trafny, z przyczyn wyżej wskazanych. W takiej sytuacji sygnalizowane uchybienie, co do treści uzasadnienia, stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 K.p.a.), które nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w pkt 1 wyroku. Orzekając w pkt. 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi -- 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnieni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.