IV SA/Wa 981/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w E. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego instalacji oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. z siedzibą w E. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska (dalej również: "Minister") z [...] marca 2016 r., znak [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 237 i 238 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., zwanej dalej "Poś"), po rozpatrzeniu odwołań E. Spółka z o.o. z siedzibą w E. (dalej również: "Spółka" lub "skarżąca"), K.N. oraz M.B. od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej również: "Marszałek") z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) nakładającej na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji oczyszczania ścieków zlokalizowanej w E. przy ul. [...] w terminie 24 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu 12 lutego 2013 r. Marszałek wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zobowiązującej Spółkę do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w E. przy ul. [...] . Impulsem do wszczęcia tego postępowania było wystąpienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "WIOŚ") z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym powołano się na interwencje K.N. i M.B. dotyczące zagrożeń w działaniu komunalnej oczyszczalni ścieków w E. . Marszałek decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) odmówił zobowiązania Spółki do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w E. przy ul. [...] . Na skutek odwołań złożonych przez K.N. praz M.B. Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) uchylił decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Marszałek decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) zobowiązał Spółkę do sporządzenia i przedłożenia Marszałkowi Województwa [...] przeglądu ekologicznego oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w E. przy ul. [...] , w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz wskazał metody badań i studiów, które należałoby zastosować podczas sporządzania przeglądu ekologicznego, w odniesieniu do poszczególnych komponentów środowiska. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka oraz K.N. oraz M.B. Minister decyzją [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) uchylił decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Marszałek zobowiązał Spółkę do sporządzenia i przedłożenia Marszałkowi Województwa [...] przeglądu ekologicznego instalacji oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w E. przy ul. [...] , w terminie 24 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W sentencji decyzji wskazano również, co powinien zawierać przegląd poprzez zacytowanie treści art. 238 Poś. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono w szczególności, że w toku postępowania nie stwierdzono przekroczeń norm związanych z wprowadzaniem ścieków do wód oraz przekroczeń norm hałasu w związku z pracą oczyszczalni. Marszałek równocześnie podniósł, że w sprawie bardzo duże znaczenie ma uciążliwość odorowa, charakterystyczna dla pracy instalacji do oczyszczania ścieków starszego typu, która prowadzić może do powstania konfliktów społecznych. Marszałek przyznał równocześnie, że zebrane w sprawie materiały wskazują, na przeprowadzenie przez Spółkę w latach 2005-2015 działań mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania oczyszczalni ścieków w E. na środowisko, m in.: zlikwidowano pryzmy osadowe zalegające na terenie oczyszczalni na nieutwardzonym gruncie oraz wykonano szereg nasadzeń na terenie oczyszczalni (ok. 20 tys. sztuk roślin) stanowiących zieleń izolacyjno- ochronną. W grudniu 2009 r. została zakończona inwestycja pn. "Budowa instalacji do recyklingu organicznego osadów pościekowych w E. ", w ramach której wybudowana została instalacja do kompostowania osadów pościekowych, powstających w procesie mechanicznego, chemicznego i biologicznego oczyszczania ścieków, zaizolowano, zdrenowano i utwardzono teren o powierzchni 6 138 m2 wokół "starego" placu kompostowego. Na potrzeby budowanej instalacji zakupiono przerzucarkę pryzm kompostowych oraz ładowarkę kołową. Na przełomie 2010 i 2011 roku zhermetyzowano punkt zlewny ścieków dowożonych za pomocą 4 szybkozłączy. W 2012 r. przeprowadzono remonty 3 kotłów ECIV A na kotłowni, uzupełniono warstwę filtracyjną na 4 poletkach filtracyjnych, a także przeprowadzono bieżące naprawy i wymiany poszczególnych elementów instalacji do oczyszczania ścieków. W styczniu 2014 r. zakończono inwestycję pn. "Zakup i montaż zbiornika biogazu z przebudową instalacji technologicznych". Ponadto, przeprowadzono remonty budynków i budowli, uszczelniono rysy skurczowe i dylatacji pionowych na obiektach oczyszczalni ścieków, przeprowadzono remont bieżni osadników wtórnych, wykonano remont poletek osadowych polegający na wymianie drenażu i złoża filtracyjnego, zmodernizowano przepompownię osadu powrotnego poprzez zakup i montaż nowej pompy zatapialnej oraz rozpoczęto inwestycję pn. "Modernizacja obiektu – [...] - przebudowa systemu wentylacyjnego". Ponadto dwa razy do roku wykonywane są badania fizyko-chemiczne wód gruntowych z otworów piezometrycznych i rowu melioracyjnego w celu obserwacji ewentualnych zmian składu chemicznego i wysokości ich poziomu, a wyniki wysyłane są regularnie do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] i WIOŚ. Następnie Marszałek odwołał się do przesłanych przez Spółkę pismem z dnia 4 listopada 2015 r. "Koncepcję modernizacji oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. " oraz dokumentację dot. oceny oddziaływania na środowisko, w tym "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. " i stwierdził, że pomimo przeprowadzenia ww. działań mających na celu poprawę działania instalacji z równoczesnym obniżeniem poziomu oddziaływania na środowisko, wykonawca powyższych dokumentów podczas analizy pracy oczyszczalni stwierdził tzw. "słabe punkty" związane z funkcjonowaniem obiektów ciągu ściekowego i osadowego. W ocenie Marszałka, zgodnie z zapisami ww. "Raportu..." i "Koncepcji..." planowana modernizacja oczyszczalni ścieków w E. spowodować ma zamknięcie części procesów technologicznych w strefach wentylowanych oraz ograniczenie emisji substancji zapachowych do środowiska emitowanych okresowo przez obiekty oczyszczalni. Jednakże, rozpatrując powyższą kwestię, zaznaczyć należy fakt, iż opracowanie na zlecenie Spółki "Koncepcji modernizacji oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. ", "Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. " oraz ogłoszenie przetargu nieograniczonego na opracowanie wielobranżowego projektu budowlanego i wykonawczego przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. , nie może stanowić przesłanki do niezobowiązywania podmiotu do sporządzenia i przedłożenia Marszałkowi Województwa [...] przeglądu ekologicznego. Opracowana dokumentacja stanowi wyłącznie plan, zakładany na bliżej nieokreśloną przyszłość, a nie jego rzeczywiste zrealizowanie. Marszałek nie zna szczegółowego zakresu prac, które zostaną rzeczywiście wykonane, kolejności tych prac, terminu ich zakończenia i rozpoczęcia oraz czy Spółka w całości zrealizuje założenia "Koncepcji modernizacji...", która spowodować ma ograniczenie oddziaływania instalacji na środowisko. Ponadto, na dzień wydania decyzji opracowania te nie spowodowały żadnych "widocznych" zmian w oddziaływaniu instalacji na środowisko. Jednocześnie, w ocenie Marszałka działania Spółki stanowią właściwy kierunek dla planowanych zmian w zakresie funkcjonowania instalacji i poprawy jej stanu technicznego. Marszałek zwrócił również uwagę na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E. (dalej: "PPIS"), zawartą w pismach skierowanych do K.N. i M.B. (znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] z dnia [...] maja 2012 r., z której wynika, że pomimo uchylenia przez Wojewodę [...] strefy ochronnej wokół oczyszczalni, organy nadzoru sanitarnego nadal dostrzegają potencjalne zagrożenia, wynikające z eksploatacji tego typu instalacji na sąsiadujące tereny, środowisko i ludzi. Według PPIS w E. aktualna jest opinia PWIS w O. z dnia [...] maja 2007 r, mówiąca, że w obszarze ograniczonego użytkowania zmodernizowanej oczyszczalni (do 150 m od granic oczyszczalni w kierunku wschodnim i północno - wschodnim, natomiast w pozostałych kierunkach do 200 m od granic oczyszczalni) powinny obowiązywać następujące ograniczenia: zakaz realizacji obiektów kubaturowych przeznaczonych na pobyt ludzi z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla funkcjonowania oczyszczalni, zakaz poboru wody z powierzchni gruntów, wód podskórnych i podziemnych, zakaz wypasu i hodowli bydła, nierogacizny oraz zwierząt futerkowych, zakaz prowadzenia wszelkich upraw przeznaczonych do konsumpcji przez ludzi i zwierzęta, w szczególności zbóż, owoców, warzyw i ziół. Marszałek stwierdził, że mówiąc o celach, jakim służyć ma nałożenie obowiązku wynikającego z art. 237 Poś, wskazać należy przede wszystkim na postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 Poś) oraz postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej (art. 362 Poś). W ocenie Marszałka, wydanie decyzji "naprawczej" na podstawie art. 362 ust. 1 Poś nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, z uwagi na brak jednoznacznych dowodów wskazujących na negatywny wpływ instalacji na środowisko oraz brak wyników długoterminowych badań środowiskowych pozwalających na ocenę oddziaływania instalacji na środowisko. Zatem właściwym celem, któremu ma służyć sporządzenie przeglądu, jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, który jako szczególny środek ochrony środowiska można zastosować dla oczyszczalni ścieków, czyli instalacji wymienionej w art. 135 Poś. W opinii Marszałka, postępowanie wyjaśniające wykazało podstawy do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego przez prowadzącego instalację, gdyż stwierdzono okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania ww. instalacji na środowisko. Zgodnie z art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska jest to podstawowa przesłanka warunkująca możliwość zobowiązania prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. II.3. Odwołania od decyzji Marszałka z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła Spółka oraz K.N. i M.B. . II.4. Wydając zaskarżoną decyzję Minister uznał, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków w E. prowadzi działalność w zakresie odbioru i oczyszczania ścieków komunalnych z terenu E. i miejscowości przyległych oraz wód odciekowych ze składowiska odpadów prowadzonego przez Zakład Utylizacji Odpadów w E. . Instalacja jest zlokalizowana na terenie ograniczonym z zachodu rzeką E. , a od wschodu linią kolejową PKP i ul. [...]. W sąsiedztwie oczyszczalni przy ul. [...] znajduje się Zakład Utylizacji Odpadów ze składowiskiem odpadów komunalnych eksploatowanym od 1995 r. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości K.N. (działki [...] i [...]) i M.B. (działka nr [...]) są zlokalizowane ok. 200 m na północny-wschód i na północ od granic oczyszczalni. Teren lokalizacji oczyszczalni jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - MPZP Strefy Techniczno-Produkcyjnej nad rzeką E. (Uchwała Rady Miejskiej w E. NR [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. NR [...], poz. [...]; dalej również: "Plan Miejscowy"). Zgodnie z ustaleniami Planu Miejscowego tereny położone na północ i północny wschód od oczyszczalni są przeznaczone pod zabudowę produkcyjną (oznaczone na rysunku planu symbolami PP1/E, PP1, PP/E), pod zabudowę przemysłowo- składową (PS), pod tereny kolejowe (KK), tereny zieleni urządzonej (ZP) i tereny dróg publicznych (KD). Zgodnie z ustaleniami planu przeznaczenie podstawowe terenu, oznaczonego symbolem PP, to tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej z podstawowym przeznaczeniem: zabudowa techniczno-produkcyjna obiektów produkcyjnych, w tym [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, składów, magazynów i biur związanych z ich działalnością, bazy transportowe, bazy logistyczne, przeładunek towarów, stacje benzynowe przy warunku zapewnienia dogodnego dojazdu zgodnego z przepisami szczegółowymi, a także niezbędna infrastruktura techniczna, komunikacja wewnętrzna oraz miejsca parkingowe. Na terenie PP1 wyklucza się produkcję, przetwórstwo oraz przechowywanie artykułów spożywczych. Podobnie określono podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu PS jako: tereny składów, magazynów i biur związanych z ich działalnością, bazy transportowe, bazy logistyczne, przeładunek towarów, małe obiekty produkcyjne, obiekty komercyjne, stacje paliw przy warunku zapewnienia dogodnego dojazdu zgodnego z przepisami szczególnymi, a także niezbędna infrastruktura techniczna, komunikacja wewnętrzna oraz miejsca parkingowe. Na terenie PS wyklucza się produkcję, przetwórstwo oraz przechowywanie artykułów spożywczych. Minister ustalił, że działka K.N. nr [...] położona najbliżej oczyszczalni ścieków, zgodnie z zapisami planu jest przeznaczona pod zabudowę przemysłowo-składową (PS), natomiast działka M.B. - pod zabudowę techniczno-produkcyjną (PP1). Zatem na tych nieruchomościach obowiązują, wynikające z aktu prawa miejscowego, tj. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Techniczno-Produkcyjnej nad rzeką E. , zakazy dotyczące produkcji, przetwórstwa oraz przechowywania artykułów spożywczych. W ustaleniach planu nie funkcjonują tereny rolnicze i zabudowy mieszkaniowej. Wokół przedmiotowej oczyszczalni ścieków, decyzją Wojewody [...] z 1983 r. ustanowiono strefę ochronną. Sposób jej zagospodarowania został obwarowany zakazami, m.in. tworzenia pastwisk, łąk, wypasu i hodowli bydła, nierogacizny, zwierząt futerkowych, upraw warzyw, roślin okopowych i pastewnych oraz zielarskich. Następnie, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...] wygasił decyzję ustanawiającą strefę ochronną oczyszczalni ścieków. Powyższe rozstrzygnięcie spowodowało, że w/w osoby posiadające grunty w granicach ówczesnej strefy ochronnej nie miały już prawa do żądania odszkodowania na drodze administracyjnej, które to roszczenia przysługiwały im w okresie obowiązywania decyzji ustanawiającej strefę. Z pism zgromadzonych w aktach sprawy, jak również z odwołań wynika, że ich istotą jest niemożność rolniczego użytkowania gruntów, a jednocześnie utrata odszkodowania oraz nieudane próby doprowadzenia do wykupu nieruchomości. Zgodnie z art. 237 Poś organ ochrony środowiska może, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Ustawodawca w w/w przepisie nie wskazuje na wystąpienie negatywnego oddziaływania, ale na samą "możliwość" wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. W zebranych aktach znajdują się składane przez Spółkę wyniki analiz jakości wód podziemnych z otworów piezometrycznych oraz wód w rowach melioracyjnych dokonywane w celu obserwacji ewentualnych zmian składu chemicznego oraz wyniki pomiarów położenia zwierciadła wód podziemnych. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym postępowaniu trzeba też uwzględnić lokalizację oczyszczalni, z punktu widzenia wód podziemnych. Generalnie można stwierdzić, że podłoże na którym jest zlokalizowana oczyszczalnia ścieków stanowią utwory dobrze przepuszczalne, które nie są barierą dla migracji ewentualnych zanieczyszczeń. W tym obszarze nie występują szczególnie wartościowe zasoby wód podziemnych - nie ma tu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP). Jak wynika z uchwały Prezesa Rady Ministrów z dnia 22.02.2011 r. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (M.P. Nr 49, poz. 549), teren oczyszczalni ścieków jest położony w granicach Jednolitej Części Wód Podziemnych o kodzie GW240019, której stany ilościowy i chemiczny oceniono jako dobre i niezagrożone osiągnięciem celów środowiskowych. Według danych na stronie internetowej Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (2013 r.) te oceny nie uległy zmianie. Akta sprawy zawierają również wyniki badań jakości wody w rowach, przeprowadzone w dniu 25 maja 2015r. przez WIOŚ, przekazane Marszałkowi przy piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r. oraz zestawienie tych wyników i ich porównanie z wartościami granicznymi poszczególnych wskaźników jakości wód powierzchniowych. Wynika z niego, że otrzymane wartości stężeń zanieczyszczeń i wskaźników jakości wody w rowach zostały porównane z wartościami granicznymi ustalonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22.10.2014 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. z 2014r., poz. 1482). Według stanowiska WIOŚ analizy wody w rowach wykazały występowanie rtęci w ilościach powyżej dopuszczalnych stężeń maksymalnych (w 3 punktach kontrolnych na 8) i kadmu (w 1 punkcie kontrolnym na 8) w stosunku do określonych w w/w rozporządzeniu. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że rozporządzenie, które stanowiło podstawę do oceny jakości wody w rowach odnosi się do różnych typów wód powierzchniowych. Stosownie do definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 4c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm.) jednolite części wód powierzchniowych to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny (a), sztuczny zbiornik wodny (b), struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub ich części (c), morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub wody przybrzeżne (d). Rozporządzenie to, jak z powyższego wynika, nie dotyczy wody znajdującej się w urządzeniach wodnych, jakimi są rowy melioracyjne. Gdyby nawet uznać, że pośrednio można się nim posiłkować to trzeba zwrócić uwagę chociażby na liczbę próbek, na podstawie której można dokonywać oceny stanu wód. Z załącznika nr 10 wynika przede wszystkim, że klasyfikacji stanu chemicznego z punktu widzenia substancji priorytetowych (m.in. kadmu, rtęci) dokonuje się na podstawie analizy nie mniej niż 12 wyników pomiarów z punktu pomiarowo-kontrolnego, z których dopiero wartości średnioroczne pomierzonych stężeń dla każdego punktu wyrażone jako średnia arytmetyczna porównuje się z wartością określoną w załączniku nr 9 dla poszczególnych kategorii wód powierzchniowych. Analogicznie, z załączników do rozporządzenia jednoznacznie wynika, że klasę jakości wód powierzchniowych dla badanych wskaźników wchodzących w skład elementów fizykochemicznych określa się przez porównanie wyliczonej na podstawie odnotowanych stężeń wartości wyrażonej jako wartość średnia roczna, z wartościami granicznymi poszczególnych wskaźników jakości wód powierzchniowych, przy czym liczba wyników pomiarów przyjmowana do obliczeń średniej rocznej nie może być mniejsza niż 4. Abstrahując od budzącej wątpliwości przydatności w/w rozporządzenia do określania jakości wody w rowach melioracyjnych to wykonanie po jednym pomiarze w każdym z 8 punktów w rowach wokół oczyszczalni i bazowanie tylko na pojedynczej analizie - wobec wymaganych średnich rocznych, jak wskazano powyżej wyliczonych z 12 lub 4 wyników pomiarów - nie może być miarodajne przy określaniu stanu chemicznego tych wód. Zatem wykazane w w/w zestawieniu WIOŚ przekroczenia wartości granicznych wskaźników właściwych dla klasy I (stan bardzo dobry) i II (stan dobry) oraz ustalenie na tej podstawie dla wód potencjału poniżej dobrego nie mogą być uznane za wiarygodne, tym bardziej, że potencjał ekologiczny klasyfikuje się nie tylko na podstawie elementów fizykochemicznych, ale też biologicznych i hydromorfologicznych. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że Spółka poinformowana o wynikach badań wody w rowach wykonanych przez WIOŚ przedłożyła badania fizykochemiczne tych wód wykonane przez Laboratorium [...] Sp. z o.o., posiadające akredytację na wykonanie badań w tym samym zakresie. Wyniki badań przekazane przez Spółkę nie potwierdziły przekroczeń w zakresie stężeń rtęci i kadmu oraz wykazały dla pozostałych badanych zanieczyszczeń wartości niższe aniżeli podane w wynikach WIOŚ. Z porównania sprawozdań z badań WIOŚ i Laboratorium [...] Sp. z o.o. wynika, że stosowano różne metody badawcze, począwszy od metody pobierania próbek a skończywszy na metodach oznaczania zawartości zanieczyszczeń. Zdaniem organu odwoławczego wykonane badania nie mogą być przedmiotem porównania i w efekcie wyciągania wniosków, co do zanieczyszczenia wód w rowach melioracyjnych. Z dokumentów zebranych w aktach sprawy wynika, że Spółka wywiązuje się z obowiązków wykonywania w ramach automonitoringu badań ilości i jakości ścieków komunalnych surowych doprowadzanych do oczyszczalni i oczyszczonych wprowadzanych do rzeki E. . Sprawozdania z kontroli przeprowadzanych przez WIOŚ w oczyszczalni ścieków potwierdzają: próbki są pobierane w sposób średniodobowy, w regularnych odstępach czasu, analizy ścieków wykonywane są przez laboratorium posiadające akredytację, zgodnie z obowiązującymi metodykami. Przedkładane przez Spółkę wyniki badań jakości ścieków wprowadzanych do rzeki E. nie wskazują na przekroczenia dopuszczalnych norm określonych pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...]. W tym zakresie WIOŚ na podstawie własnych badań przeprowadzonych podczas kontroli również nie stwierdzał przekroczeń w dopuszczalnej jakości ścieków komunalnych wprowadzanych do rzeki. Zdaniem Ministra, prawidłowo są zagospodarowane ścieki - odcieki z 5 ciągów poletek osadowych i kompostowni, znajdujących się na terenie oczyszczalni. Podłoże poletek stanowi warstwa żwirowo-piaskowa. Odprowadzenie odcieków z poletek odbywa się za pomocą ciągów drenarskich ułożonych na dnie warstwy filtracyjnej do zbiorczego kanału wód odciekowych. Osad odwodniony na poletkach trafia do procesu kompostowania. W celu uniknięcia niekontrolowanych odcieków do gleby z placu składowania odwodnionych odpadów plac ten został izolowany oraz zdrenowany, z kontrolowanym odciekiem i przekształcony w instalację do kompostowania całej masy odpadów. Odcieki ze zdrenowanego placu, na którym są kompostowane osady ściekowe z procesów oczyszczania ścieków oraz odpady ulegające biodegradacji wraz z wodami opadowymi z tego rejonu są kierowane do kanalizacji ściekowej i do pompowni wód odciekowych. Z terenu oczyszczalni są wprowadzane do środowiska - rowu melioracyjnego R -l wody opadowe i roztopowe pochodzące z placów utwardzonych, dachów oraz terenów zielonych, ujęte w system kanalizacji deszczowej. Na wprowadzanie tych ścieków do rowu Spółka posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Marszałka z dnia [...] kwietnia 2013 r. na okres do 11 kwietnia 2023r. Spółka przeprowadza dwa razy do roku badania jakości tych ścieków oraz dokonuje przeglądów eksploatacyjnych urządzań odprowadzających wody opadowe i roztopowe do rowu. Wykonuje również obowiązek usuwania osadów z rowu. Kolejnym elementem środowiska podlegającym analizie organu było oddziaływanie akustyczne oczyszczalni ścieków, które było też przedmiotem kontroli WIOŚ przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2015 r. Potencjalnymi źródłami hałasu są dwa zespoły prądotwórcze gazowe El i E2, instalacja do oczyszczania ścieków oraz transport. Najbliższym terenem chronionym akustycznie jest budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] (należący do K.N.), od strony północno-wschodniej, w odległości ok. 200 m od granicy terenu oczyszczalni. Pomiary zostały wykonane przez WIOŚ na granicy zakładu w odległości ok. 150 m od najbliższych źródeł hałasu (pkt pomiarowy nr 1) oraz przy w/w budynku mieszkalnym w odległości ok. 320 m od najbliższych źródeł hałasu (pkt 2). Mając na uwadze, że Spółka nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska (wydawanej w przypadku stwierdzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu) wyniki pomiarów WIOŚ odniesiono do regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112). Na tej podstawie ustalono, że w porze dnia w punkcie pomiarowym nr 1 średni poziom emisji hałasu wynosił 50,8 dB, a w pkt 2 - 46,2 dB, przy dopuszczalnym poziomie 55 dB. Natomiast w porze nocnej w punkcie pomiarowym nr 1 średni poziom emisji hałasu wynosił 41,0 dB, przy dopuszczalnym poziomie 45 dB. Odstąpiono od wyznaczenia równoważnego poziomu hałasu w pkt 2 ze względu na różnicę mniejszą niż 3 dB pomiędzy poziomem tła a średnim poziomem emisji dźwięku. Powyższe pomiary wykazały, że oczyszczalnia ścieków nie jest źródłem ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, bowiem nie wystąpiły przekroczenia dopuszczalnych poziomów określonych w w/w rozporządzeniu dla terenów zabudowy zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej. Dodatkowo trzeba mieć na uwadze, że działki K.N. i M.B. są położone na terenie Strefy Techniczno- produkcyjnej nad rzeką E. (dla której obowiązują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego). Ponadto, stosownie do art. 114 ust. 3 Poś "Jeżeli na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy pomocy społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach". Na terenie oczyszczalni ścieków emisja zanieczyszczeń do powietrza pochodzi ze źródeł stacjonarnych, tj. kotłów gazowych i silników napędu agregatów prądotwórczych. Występują też liczne źródła emisji niezorganizowanej. Trzeba tu uwzględnić regulacje rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881), w którym w pkt 17 załącznika wskazano, że pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji do oczyszczania ścieków, a tym samym nie ma podstaw do określenia dopuszczalnej emisji. Część obiektów oczyszczalni jest źródłem emisji substancji złowonnych (odorantów), dla których nie zostały ustalone standardy jakości powietrza. Minister podkreślił, że oczyszczalnia ścieków posiada uregulowaną prawnie gospodarkę odpadami niebezpiecznymi i innymi niż niebezpieczne, tj. pozwolenie na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wydane przez Marszałka Województwa w dniu [...] stycznia 2014 r. W oczyszczalni jest prowadzony proces przetwarzania odpadów w zakresie ich unieszkodliwiania (proces D8). Odpady przeznaczone do unieszkodliwiania nie są magazynowane na terenie oczyszczalni ścieków tylko są bezpośrednio wprowadzane w punkcie zlewnym do ciągu technologicznego, gdzie podlegają unieszkodliwianiu przechodząc przez kolejne etapy oczyszczania wraz ze ściekami komunalnymi. Na terenie oczyszczalni jest też prowadzony odzysk odpadów (proces R3) w instalacji do kompostowania, którą opisano wyżej, w wyniku czego powstaje produkt "[...]". Kontrola WIOŚ przeprowadzona w oczyszczalni ścieków w 2014 r. m.in. w zakresie gospodarki odpadami nie wykazała naruszeń i nieprawidłowości w tym zakresie. Równocześnie Minister wskazał, że WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lipca 2014r. nakazujące "zaprzestania odprowadzania nieczystości - tłuszczów poprzez otwór wykonany w kanale ściekowym na lagunę ziemną, wykonaną poza ciągiem technologicznym oczyszczalni ścieków w terminie do 31 grudnia 2014 r." Spółka pismem z dnia 3 listopada 2014 r. poinformowała WIOŚ o przywróceniu instalacji do stanu pierwotnego, tj. o zaślepieniu otworu wykonanego w kanale ściekowym. Reasumując, zdaniem Ministra zgromadzone w toku prowadzonego postępowania wyniki pomiarów, analiz i badań nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych norm w odniesieniu do badanych komponentów środowiska (analizy ścieków, wód w rowach melioracyjnych, raporty z badań wód gruntowych z otworów piezometrycznych i pomiary hałasu), co zostało potwierdzone wielokrotnymi kontrolami WIOŚ, przeprowadzonymi w okresie trwania postępowania. Potwierdzone są również działania zrealizowane przez Spółkę w ramach zobowiązania (w 1996 r.) do ograniczania zasięgu uciążliwości oczyszczalni ścieków, m.in. nasadzenia zieleni izolacyjnej, modernizacji punktu zlewnego, przebudowy poletek osadowych z kontrolowanym odpływem odcieków. Na kolejnych etapach eksploatacji oczyszczalni Spółka zrealizowała szereg prac, np. dokonała kolejnych nasadzeń zieleni izolacyjno- ochronnej, zbudowała instalację do recyklingu osadów pościekowych (kompostownia), zhermetyzowała punkt zlewny ścieków dowożonych, przeprowadziła w kotłowni remonty 3 kotłów, wyremontowała poletka osadowe (wymiana drenażu i złoża filtracyjnego), zamontowała zbiornik biogazu i przebudowała instalacje technologiczne, zmodernizowała przepompownię osadu (montaż nowej pompy) i halę krat (przebudowa systemu wentylacyjnego i wymiana kraty), wykonała wiele bieżących napraw i wymiany urządzeń w instalacji do oczyszczania ścieków. Minister zauważył również, że Spółka podjęła również działania w celu przeprowadzenia modernizacji oczyszczalni ścieków. Została opracowana dokumentacja "Koncepcja modernizacji oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. " (sierpień 2015 r.) zawierająca rozwiązania techniczne modernizacji oczyszczalni, zapewniające stabilizację efektywności i sprawności pracy ciągu ściekowego i osadowego oczyszczalni, zmniejszenie energochłonności obiektu, zmniejszenie uciążliwości zapachowej, budowę spójnego i nowoczesnego systemu monitoringu oraz sterowania pracą oczyszczalni ścieków, optymalizację zatrudnienia na oczyszczalni ścieków. Planowane działania będą miały miejsce w granicach terenu oczyszczalni ścieków, który zajmuje obecnie, bez zmiany jej podstawowych parametrów pracy (przepustowości). Minister podkreślił, że zgodnie z art. 237 Poś podstawowym elementem uzasadniającym nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym "instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Poś. Niewątpliwie przedmiotowa oczyszczalnia ścieków jest instalacją wymienioną w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71) zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Ministra, w świetle dokumentów zebranych przez organ I instancji, nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez Spółkę przeglądu ekologicznego było zasadne. Art. 237 Poś nie ustanawia wymogu udowodnienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, natomiast wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że na terenie oczyszczalni funkcjonują stacjonarne urządzenia techniczne do oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz wód opadowych i roztopowych, kotłownia, wytwarzane i unieszkodliwiane są odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Występują źródła niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń (np. urządzenia w części oczyszczającej i osadowej kompostowni). Powyższe okoliczności wynikają z treści dokumentów dołączonych do akt sprawy, które to dowody niewątpliwie potwierdzają możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji oczyszczalni ścieków, a zatem spełnione były przesłanki do wydania analizowanej decyzji. Należy wyraźnie podkreślić, czego nie dostrzega Spółka, że przesłanką dla sporządzenia przeglądu ekologicznego nie jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, ale sama potencjalna możliwość takiego oddziaływania. Z tego względu organ przywołał wyżej i opisał raporty oraz wyniki badań przedłożone przez WIOŚ i Spółkę, które nie wykazały przekroczeń warunków, zastrzegając jednakże, że nawet w przypadku dochowania dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływań może zaistnieć okoliczność negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ II instancji wziął też pod uwagę planowaną modernizację oczyszczalni ścieków, jak również fakt opracowania stosownej dokumentacji w tym zakresie oraz zapisy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w E. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na lata 2016-2020 będących w posiadaniu E. Sp. z o.o., na którą powołuje się Spółka, wskazując kwotę planowaną do przeznaczenia na ten cel. W uchwale tej wskazano na zakres dotychczas przeprowadzonych modernizacji, ale stwierdzono też, że "ze względu na niską jakość wykonania elementów konstrukcyjnych oraz wiek zamontowanych urządzeń stan techniczny oczyszczalni ścieków jest zły. Obiekt wymaga pilnej modernizacji". Ponadto Uchwała określa plan wieloletni - do 2020 r. i nie gwarantuje realizacji założonej "Koncepcji modernizacji...". Podobnie, w dokumentacji dotyczącej modernizacji oczyszczalni ścieków, w punkcie "Ogólna propozycja przebudowy i rozbudowy poszczególnych obiektów oczyszczalni", wskazano - wynikające z analizy pracy całej oczyszczalni - "słabe punkty" związane z funkcjonowaniem obiektów ciągu ściekowego i osadowego. Powyższe również potwierdza istnienie przesłanki do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla oczyszczalni ścieków. Natomiast odnosząc się do odwołań K.N. i M.B. Minister wyjaśnił, że termin wykonania przeglądu ekologicznego musi być realny oraz dostosowany do skali i zakresu nałożonego obowiązku. Wyznaczony w decyzji 24-miesięczny termin jest terminem rzeczywiście i realnie umożliwiającym Spółce wykonanie nałożonego obowiązku, zważywszy na jego obszerny zakres, wynikający z art. 238 Poś oraz 24-miesięczny okres, który był niezbędny na wykonanie poprzedniego przeglądu. Organ odwoławczy nie znajduje podstaw do zakwestionowania przyjętego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Minister zauważył, że w związku z zamierzeniami Spółki w zakresie modernizacji oczyszczalni ścieków przed Prezydentem E. toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. ", na którego potrzeby opracowano raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Trzeba przypomnieć, że w ramach oceny oddziaływania na środowisko, którą przeprowadza się w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej będzie analizowany i oceniany wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz elementy objęte ochroną, w tym na obszary Natura 2000. Minister podkreślił, że stosownie do art. 239 Poś organ w decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego może wskazać metody badań i studiów. Oznacza to, że jest to przepis fakultatywny, a nie obligatoryjny, który bezwzględnie nakazywałby organowi określone działanie. Minister wskazał również, że nie kwestionuje, że badania próbek ścieków wprowadzanych do rzeki E. nie wykazały naruszenia warunków obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, pomiary emisji hałasu z oczyszczalni nie wykazały przekroczeń poziomów dopuszczalnych, a strona podejmowała na przestrzeni okresu eksploatacji oczyszczalni szereg działań. Jednakże orzecznictwo sądowe dotyczące art. 237 Poś stanowi, że ten przepis nie wymaga udowodnienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i takie oddziaływanie nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych. Możliwość negatywnego oddziaływania oczyszczalni na środowisko wynika, jak wykazano powyżej, z samej eksploatacji oczyszczalni powodującej emisję do różnych komponentów środowiska, a potwierdzeniem bądź zaprzeczeniem tego oddziaływania będą wnioski wypływające z przeglądu ekologicznego. III.1. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Ministra z [...] marca 2016 r. wniosła Spółka. W skardze zarzucono naruszenie art. 237 Poś poprzez przyjęcie, iż podstawą do nałożenia zobowiązania określonego w tym przepisie jest wyłącznie ustalenie "możliwości" zachodzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż materialną przesłanką jego właściwego zastosowania jest "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Zdaniem Spółki, Minister takich konkretnych okoliczności w zaskarżonej decyzji nie stwierdził i nie wskazał. Mają na uwadze tak sformułowany zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała w szczególności, że w zaskarżonej decyzji Minister nie stwierdził żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na rzeczywistą możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji opiera się wyłącznie na ogólnym i abstrakcyjnym stwierdzeniu "możliwości" takiego negatywnego oddziaływania i stoi w oczywistej sprzeczności z ustalonym w sprawie przez organy obu instancji stanem faktycznym, z którego wynika, iż nie są przekroczone żadne normy określające negatywne oddziaływanie na środowisko w poszczególnych sferach, które są regulowane przez te normy. Nie można mówić również o przekroczeniu emisji substancji złowonnych (odorantów), których źródłem jest część obiektów oczyszczalni ścieków wobec braku odpowiednich norm, jak również wobec faktu niewymagania pozwolenia dla wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z instalacji do oczyszczania ścieków. Stwierdzono również, iż kontrola WIOŚ przeprowadzona w oczyszczalni ścieków w 2014 r. w zakresie gospodarki odpadami nie wykazała naruszeń i nieprawidłowości. Na stronie 8 zaskarżonej decyzji podkreślono, iż wyniki pomiarów analiz i badań nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych norm w odniesieniu do badanych komponentów środowiska (analizy ścieków, wód w rowach melioracyjnych, raporty z badań wód gruntowych i pomiary hałasu), co zostało potwierdzone wielokrotnymi kontrolami WIOŚ. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz fakt, że ustanowione normy decydują w rzeczywistości i stanowią kryterium tego, czy dana instalacja negatywnie oddziaływuje na środowisko niezrozumiałym jest nałożenie na stronę obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie stwierdza okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W tym konkretnym stanie faktycznym i przy stwierdzeniu nieprzekraczania norm nietrafne jest według skarżącego powoływanie się jedynie na wynikającą z art. 237 potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Teoretycznie rzecz ujmując, możliwość taka występuje zawsze i organ stosując ten przepis mógłby automatycznie taki obowiązek nakładać w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Rzecz w tym, że dyspozycja przepisu art. 237 powinna być porównana z istniejącym w sprawie stanem faktycznym (subsumpcja przepisu pod stan faktyczny) i dopiero przeprowadzenie tej analizy powinno decydować o tym, czy przepis ten znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie. Takie działanie byłoby wyrazem swobodnego uznania organu orzekającego, do czego ma prawo, nie zaś działaniem dowolnym nie związanym z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Stosując tę metodę można byłoby dojść do błędnego wniosku, że nałożenie obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego może być orzeczone zawsze i tylko dlatego, że przepis art. 237 Poś mówi o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko. W takim kontekście nie miałyby znaczenia działania modernizacyjne przedsiębiorstwa, których celem jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzane przez nie liczne badania, których wyniki potwierdzają brak takiego negatywnego oddziaływania. Zdaniem skarżącej nie taki jest cel i prawidłowe zastosowanie przepisu art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nałożenie obowiązku następuje decyzją administracyjną, a więc po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w oparciu o które organ winien ocenić potrzebę nałożenia obowiązku przeprowadzenia przeglądu i dokonania odpowiednich ustaleń, czego w niniejszej sprawie nie dokonał, a jego rozstrzygniecie pozostaje w sprzeczności z rezultatami zebranych w sprawie dowodów w postaci wyników przeprowadzonych badań i kontroli. W ocenie skarżącego organ powinien również rozważyć i wskazać stronie postępowania czemu ma służyć przygotowany w tym trybie materiał dowodowy. Jak bowiem trafnie podnosi doktryna: "Ustawową przesłanką takiego żądania (zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego) jest stwierdzenie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko. Należy jednak zauważyć, że decyzja zobowiązująca do jego sporządzenia powinna być powiązana z zamiarem podjęcia przez organ jakiś dalszych działań, do których potrzebne mu będą ustalenia zawarte w przeglądzie; jego opracowanie nie może być sztuką dla sztuki i służyć tylko zaspokojeniu ciekawości (Ustawa Prawo Ochrony Środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 664). W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. (nazwanym "Stanowisko skarżącego na rozprawę w dniu [...] grudnia 2016 r. Załącznik do protokołu") Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a równocześnie poinformowała, że uzyskała w dniu [...] września 2016 r. decyzję nr [...] Prezydenta Miasta E. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków wraz z rozbiórką czterech obiektów budowlanych, zaś rozpoczęcie procesu modernizacyjnego o wartości ponad 63 mln złotych jest planowane w roku 2018. W tej sytuacji cel wykonania przeglądu na który powołują się organy obu instancji jest wątpliwy, ponieważ wnioski z niego płynące będą zapewne nieaktualne po przeprowadzeniu modernizacji. Powstaje zatem pytanie, czy po zakończeniu tego procesu inwestycyjnego organy administracyjne uznają, że konieczne jest sporządzenie i przedłożenie kolejnego przeglądu ekologicznego. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie wykazały w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie uczynił tego Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodzą przesłanki w postaci konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy okolicznościami, o których mowa w art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, a jego potencjalnym naruszeniem przez funkcjonującą oczyszczalnię. Zdaniem Spółki, w decyzji należy wskazać jakiego typu potencjalne "możliwe" naruszenie środowiska może wywołać dana konkretna czynność. Musi to być przy tym wskazanie racjonalne oparte na zgromadzonych w sprawie dowodach, nie zaś tylko hipotetyczne przypuszczenie organu. Spółka wskazała również, że jedyna oferta, jaka wpłynęła w przetargu nieograniczonym na wykonanie przedmiotowego przeglądu ekologicznego, opiewała kwotę 436 650 zł. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1 Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. Podstawą nałożenia na Spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego był art. 237 Poś. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Analiza treści art. 237 Poś pozwala na stwierdzenie, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się zarówno instytucją pojęć nieoznaczonych, jak i instytucją uznania administracyjnego. Pojęciem nieoznaczonym we wskazanym przepisie jest zwrot: "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Z kolei uznanie administracyjne wynika ze zwrotu "organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać". Z takiej konstrukcji przepisu wynikają co najmniej dwa wnioski. Po pierwsze, ustawodawca nie powiązał możliwości nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego ze stwierdzeniem precyzyjnie określonych w ustawie lub rozporządzeniu okoliczności. To, czy takie okoliczności występują, decydują realia konkretnej sprawy. Po drugie, użycie przez ustawodawcę formuły "może (...) zobowiązać" zamiast "zobowiązuje" wskazuje, że nie w każdym przypadku stwierdzenia "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" organ jest zobowiązany do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Ostateczne rozstrzygniecie w tej kwestii zależy od analizy okoliczności danej sprawy przez pryzmat celu regulacji. Należy mieć przy tym na uwadze, że kluczowe znaczenie w przypadku decyzji uznaniowych nakładających na jednostkę określone obowiązki ma zasada proporcjonalności (por. np. H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, ZNSA 2010, Nr 1, s. 9 i n. i cytowane tam orzecznictwo). W takim kierunku wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 1665/13 (CBOSA) stwierdzając, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 237 Poś ma charakter uznaniowy co oznacza, iż nie w każdej sytuacji zaistnieje potrzeba określenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. IV.3.1. W ocenie Sądu, orzekające organy nie wykazały, że w sprawie niniejszej zachodzą konkretne okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w rozumieniu art. 237 Poś. Sąd podziela powołany przez Marszałka i Ministra pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 września 2013 r., II OSK 1568/12 (CBOSA), zgodnie z którym negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Przy czym z art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie. W tym aspekcie nie ma racji skarżąca Spółka, że stwierdzone przez organy braki przekroczeń emisji normatywnych nie pozwalają per se na zobowiązanie Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Rzecz jednak w tym, że z powołanego wyżej poglądu NSA nie wynika, że organy orzekające w oparciu o art. 237 Poś są zwolnione z wykazania (czyli udowodnienia) realnej i konkretnej możliwości negatywnego oddziaływania danej instalacji (lub jej części) na środowisko. Nie chodzi to o udowodnienie tego wpływu (temu właśnie służy przegląd ekologiczny będący w istocie opinią biegłego), ale udowodnienie możliwości takiego wpływu. W praktycy chodzi tu o wykazanie przez orzekające organy, że taki negatywny wpływ jest w realiach danej sprawy wysoce prawdopodobny. W przeciwnym razie w zasadzie w przypadku każdej instalacji wymienionej w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) zachodziłaby omawiana tu przesłanka negatywnego oddziaływania danej instalacji na środowisko. Tego rodzaju instalacje ze swej istoty bowiem zawsze negatywnie oddziaływają na środowisko. Stąd też w orzecznictwie podkreśla się, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 237 Poś jest wskazanie, w stosunku do jakich konkretnie urządzeń technicznych, ich zespołu lub nie będących takim urządzeniami budowli, zamierza ustanowić obowiązek sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 1665/13, CBOSA). Tymczasem w ocenie Sądu orzekające organy nie wskazały, że w odniesieniu do przedmiotowej oczyszczalni ścieków komunalnych w E. zachodzą realne i konkretne okoliczności, które mogą być uznane jako potwierdzające możliwość negatywnego oddziaływania tej instalacji na środowisko. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że to na orzekających w sprawie organach, a nie podmiocie prowadzącym instalację, spoczywa ciężar dowodu co do zaistnienia przesłanek z art. 237 Poś. Niezależnie od obowiązków dowodów organów wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że obowiązuje tu ogólna zasada prawa dowodowego, że daną okoliczność ma udowodnić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza (ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat). Mając to na uwadze należy po pierwsze wskazać, że przeważająca cześć zaskarżonej decyzji poświęcona jest wykazaniu, że brak jest w sprawie przekroczeń emisji związanych z korzystaniem z wód oraz emitowaniem hałasu. Brak jest przy tym w aktach sprawy jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, że z związku z tego rodzaju emisjami istnieje możliwość negatywnego wpływu przedmiotowej oczyszczalni na środowisko pomimo przestrzegania przez Spółkę norm emisyjnych. Po drugie, Marszałek zauważył, że w rozpatrywanej sprawie bardzo duże znaczenie ma uciążliwość odorowa, charakterystyczna dla pracy instalacji do oczyszczania ścieków starszego typu, która prowadzić może do powstania konfliktów społecznych. Rzecz jednak w tym, że ani Marszałek, ani Minister nie przedstawili dowodów na okoliczność, że w przypadku oczyszczalni ścieków w E. emitowane przez nią odory są równoznaczne "z możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko". Same protesty mieszkańców nie mogą być zresztą uznane za samodzielną przesłankę pozwalającą na taką kwalifikację emisji odorów z oczyszczalni ścieków w E. . Z akt sprawy nie wynika zresztą, aby takie protesty miały miejsce w odniesieniu do przedmiotowej oczyszczalni, a przynajmniej, aby było to protesty masowe. Lektura akt sprawy prowadzi wręcz do wniosku, że sprzeciw wobec funkcjonowania oczyszczalni zgłaszają przede wszystkim dwie osoby, tj. będący stroną w niniejszym postępowaniu K.N. oraz M.B. . Po trzecie, organy oceniając możliwy negatywny wpływ przedmiotowej oczyszczalni na środowisko nie przywiązały należytej wagi do charakterystyki otoczenia przedmiotowej oczyszczalni. Chodzi tu zarówno o faktyczne zlokalizowanie tej oczyszczalni poza terenami zurbanizowanymi oraz przeznaczenie terenu sąsiadującego z oczyszczalnią w Planie Miejscowym pod działalność produkcyjną, a nie pod zabudowę mieszkaniową lub lub działalność rolniczą. Tymczasem, jak podkreślono wyżej, możliwy negatywny wpływ danej instalacji na środowisko musi być wykazany przez pryzmat okoliczności konkretnej sprawy. Ogólna teza, że przedmiotowa oczyszczalnia jest instalacją starego typu nie jest jeszcze wystarczająca do zastosowania wobec Spółki art. 237 Poś. Należy w tym miejscu nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2742/13 (CBOSA) wskazał, że "właściwy organ musi ustalić, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko". Po czwarte, w ocenie Sądu nie mogą być okolicznościami przesądzającymi o obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego podejmowane przez Spółkę wysiłki na rzecz modernizacji przedmiotowej oczyszczalni. Otóż przedłożone przez Spółkę materiały związane z procesem modernizacji oczyszczalni (w tym "Koncepcja modernizacji oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. " oraz "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E. " oraz "Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w E. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na lata 2016-2020") dowodzą niewątpliwie potrzeby rzeczonej modernizacji, ale nie mogą być per se traktowane jako dowody na możliwość negatywnego wpływu na środowisko w rozumieniu art. 237 Poś. Dokumenty te zostały bowiem sporządzone w innym celu, tj. ich zadaniem było wykazanie potrzeby przebudowy oczyszczalni oraz określenie środowiskowych uwarunkowań tej przebudowy. W ocenie Sądu trudno też pogodzić z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.) stanowisko organów, które z podejmowania przez Spółkę pożądanych z punktu widzenia stanu środowiska działań modernizacyjnych wyciągają niekorzystne dla Spółki skutki prawne. Podobnie akcentowany przez odwołujących się dokument w postaci opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E. z 2012 r. nie mógł mieć znaczenia przesądzającego. Otóż dokument ten bazuje na opinii z maja 2007 r. i nie uwzględnia licznych prac modernizacyjnych podejmowanych przez Spółkę po tej dacie i opisanych w decyzji Ministra. Ponadto, z dokumentu tego wynika, że postuluje się ograniczenia w użytkowaniu mieszkalnym oraz rolniczym sąsiednich nieruchomości w kierunku wschodnim i północno – wschodnim w odległości 150 m od granicz oczyszczalni, tymczasem nieruchomości odwołujących są oddalone około 200 m od granic oczyszczalni. Postulowane przez PPIS ograniczenia zostały przy tym wprowadzone w Planie Miejscowym. Uszło również uwadze orzekających organów, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 13 grudnia 2012 r. kierowanym do odwołujących się (tom 4/4 akt administracyjnych) stwierdził, że zabudowa przy ul. [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie oczyszczalni ścieków, stąd też nie może być mowy o bezpośrednim zagrożeniu zdrowia i życia ludzi przez działającą oczyszczalnie ścieków w E. . W piśmie tym Wojewódzki Inspektor zwrócił również uwagę na okoliczność, że w obowiązującym Planie Miejscowym nie ma mowy o terenach rolniczych i zabudowie mieszkalnej w otoczeniu oczyszczalni. IV.3.2. Niezależnie od omówionego w punkcie IV.3.3. braku w aktach sprawy dowodów na możliwość negatywnego wpływu przedmiotowej oczyszczalni na środowisko w rozumieniu art. 237 Poś należy wskazać, że orzekające organy nie wykazały, aby nałożenie na spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego było zgodne z zasadą proporcjonalności, mającą w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie. Jeżeli chodzi o tę zasadę, to określana ona bywa również jako zasada współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto. Przechodząc do pierwszej z przesłanek testu proporcjonalności należy podnieść, że trafnie podnosi Spółka powołując się na literaturę przedmiotu, iż obowiązek sporządzenia przeglądu powinien być powiązany z zamiarem podjęcia przez organ jakiś dalszych działań, do których potrzebne mu będą ustalenia zawarte w przeglądzie; jego opracowanie nie może być sztuką dla sztuki i służyć tylko zaspokojeniu ciekawości. Należy zauważyć, że Marszałek na s. 12 uzasadnienia decyzji stwierdził, że w niniejszej sprawie jedynym celem sporządzenia przeglądu ekologicznego może być ustanowienie strefy ograniczonego użytkowania (art. 135 Poś). Zdaniem Marszałka, celem takim nie może być natomiast wydanie tzw. decyzji naprawczej (art. 362 Poś), z uwagi na brak jednoznacznych dowodów wskazujących na negatywny wpływ instalacji na środowisko oraz brak wyników długoterminowych badań środowiskowych pozwalających na ocenę oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób wnikliwy i przekonujący, czy planowany proces modernizacji oczyszczalni obejmie również te aspekty działania oczyszczalni, co do których organy przyjęły, że zachodzi możliwość negatywnego wpływu na środowisko (czyli w kwestii ewentualnych uciążliwości odorowych), a także, kiedy rzeczona modernizacja ma być przeprowadzona. W ramach przyznanego organom uznania administracyjnego mieści się w szczególności ocena racjonalności zobowiązywania Spółki do opracowania w terminie 24 miesięcy kosztownego opracowania specjalistycznego (w niniejszej sprawie do marca 2018 r.), w sytuacji, gdy w bliskiej przyszłości mają być prowadzone prace istotne modernizacyjne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że według pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 grudnia 2012 r., że zabudowa przy ul. [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie oczyszczalni ścieków, stąd też nie może być mowy o bezpośrednim zagrożeniu zdrowia i życia ludzi przez działającą oczyszczalnie ścieków w E. . Zdaniem Sądu, nie sposób odmówić racji Spółce, że w świetle planowanych prac modernizacyjnych opracowany przegląd ekologiczny może mieć znaczenie li tylko historyczne. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia z punktu widzenia wspominanej wyżej przesłanki celowości ingerencji w prawa jednostki w aspekcie zasady proporcjonalności. Z akt sprawy wynika przy tym, że proces inwestycyjny dotyczącej tej modernizacji był już zaawanasowany, w szczególności Spółka ogłosiła przetarg na opracowanie dokumentacji niezbędnej dla uzyskania pozwolenia na budowę (z dokumentów przedłożonych przez Spółkę wynika, że pozwolenie na budowę Spółka uzyskała we wrześniu 2016 r.). Żadne z zebranych w sprawie dowodów nie pozwalają przy tym na postawienie tezy, że Spółka tylko pozoruje modernizacyjne działania inwestycyjne. Pamiętać przy tym należy, że w relacjach organ - strona winna obowiązywać zasada domniemania dobrej wiary (praesumptio boni viri). Należy przy tym nadmienić, że same organy przyznały, że w latach 2005 – 2015 podjęto szereg działań mających na celu zmniejszenie emisyjności oczyszczalni. Ponadto, nie powinno również ujść uwadze orzekających organów, że skarżąca jest spółką komunalną (k. 37), zobowiązaną do przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Skoro zatem rada gminy przewidziała wielomilionowe wydatki na modernizację oczyszczalni w wieloletnim planie rozwoju, a nadto Spółka wydała już znaczne środki m. in. na opracowanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskanie pozwolenia na budowę, to należy racjonalnie przyjąć, że przedmiotowa modernizacja będzie przeprowadzona. W każdym razie orzekające organy zobowiązane były w tej kwestii poczynić niezbędne ustalenia (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Po raz kolejny należy podkreślić, że art. 237 Poś pozostawia luz decyzyjny organom w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organy nie zbadały również wnikliwie, czy sporządzenie przeglądu jest konieczne i pozostaje w proporcji do ewentualnych wydatków, jakie będzie musiała ponieść Spółka (ze wspominanego wyżej pisma z 6 grudnia 2016 r. wynika, że koszt ten może wynieść nawet około pół miliona złotych). W szczególności organy nie wykazały, aby konieczne było opracowanie przeglądu całej oczyszczali, w tym co do aspektów jej działania, co do których brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń lub wątpliwości (czyli m.in. odprowadzania wód oraz emisji hałasu). W szczególności organy nie rozważyły w ogóle możliwości ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu lub wskazania w decyzji metod badań i studiów adekwatnych do ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z działaniem przedmiotowej oczyszczalni, co w niniejszej sprawie dotyczyć ma według Marszałka przede wszystkim hipotetycznych uciążliwości odorowych (art. 239 Poś). Należy podkreślić, że przepis ten znajduje zastosowanie również do instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (por. np. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2014, Legalis teza 1 do art. 239). Ponadto, w aspekcie przesłanek celowości i konieczności ingerencji w prawa majątkowe Spółki nie jest obojętne, że w otoczeniu przedmiotowej oczyszczalni obowiązują postanowienia Planu Miejscowego wykluczające zabudowę mieszkaniową lub rolnicze wykorzystanie terenu. Jeden z celów wprowadzenia obszaru ograniczonego zagospodarowania podyktowany potrzebą ochrony środowiska został zatem w istocie już wcześniej zrealizowany (na znaczenie tego Planu Miejscowego zwrócił uwagę w powołanym wyżej piśmie z dnia 13 grudnia 2012 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny). Jeżeli zaś chodzi o ewentualne roszczenia o wykup nieruchomości związane z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania, to w realiach niniejszej sprawy nie jest bez znaczenia, że odwołujący się mieli możliwość formułowania roszczeń w oparciu o art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) w związku z ustanowioną na podstawie poprzednich regulacji strefą ochroną wokół oczyszczalni. IV.4. Rozpoznają sprawę ponownie Minister uwzględni wskazane wyżej oceny prawne. Minister zobowiązany będzie również do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) w kwestii zakresu i terminów planowanej modernizacji przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Po uzupełnieniu materiału dowodowego Minister winien dokonać ponownej wnikliwej oceny zebranego materiału oraz oceny zasadności zastosowania w sprawie art. 237 Poś, mając zwłaszcza na uwadze konieczność dokonywania tej oceny przez pryzmat omówionej wyżej zasady proporcjonalności. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.