IV SAB/Wa 1038/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku o wydanie O. B. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2) stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę, 5) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 czerwca 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "Organ") w postępowaniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie O. B. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; – stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny; – zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego; W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu rozpoznania odwołania przewidzianego w art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.) Wojewoda nie zakończył postępowania i nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego wniesione zostało ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., które także nie przyniosło skutku. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 6 października 2020 r. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że wniosek Spółki wpłynął 17 czerwca 2020 r. W dniu 6 sierpnia 2020 r. wpłynęło ponaglenie w ww. sprawie, które postanowieniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2020 r. zostało uznane za zasadne w zakresie przewlekłości organu, Wojewodę zobowiązano także do zakończenia postępowania w terminie 60 dni. Pismem z 17 sierpnia 2020 r. wezwano ją do uzupełnienia braków wniosku niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W dniu 24 sierpnia 2020 r. do akt dołączono żądany oryginał informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. W dniu 8 września 2020 r. wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody. Natomiast [...] października 2020 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] – zezwolenie typu A na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi Organ podniósł, że w sprawie nie można mówić o bezczynności, albowiem konieczne było uzupełnienie braków wniosku i materiału dowodowego przez Spółkę. Natomiast wszelkie opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania czynności wynikają z utrzymującej się wysokiej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu I instancji. Dodatkowo wskazano, że wprowadzony w Polsce stan epidemii i związane z nim obostrzenia także wpłynęły na spiętrzenie się ilości spraw do rozpoznania. Wojewoda zaznaczył także, że wnioski o zasądzenie sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Ponadto wskazano, że działania pełnomocnika Spółki również wpłynęły na przedłużenie czasu rozpatrywania sprawy, bowiem w wyniku składanych – często szablonowych i w sposób seryjny – ponagleń i skarg, pracownicy organu musieli podjąć szereg działań związanych z ich obsługą, zamiast merytorycznych działań w sprawie właściwej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 190) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi Szef Urzędu był bezczynny rozpatrując wniosek Skarżącej. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl - "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.". Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wpływ wniosku Spółki do Wojewody nastąpił 19 czerwca 2020 r.; pismem z 6 sierpnia 2020 r. zostało wniesione ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.; wezwaniem z 17 sierpnia 2020 r. zwrócono się do Skarżącej o uzupełnienie wniosku i nadesłanie informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; informacja została złożona 24 sierpnia 2020 r.; postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił ponaglenie za zasadne i nakazał Wojewodzie zakończenie postępowania w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia; skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wpłynęła do Wojewody 8 września 2020 r.; Organ [...] października 2020 r. wydał decyzję [...], którą wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca; skargę przekazano przy piśmie z 6 października 2020 r. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej (pkt 2 wyroku). Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić. Jednocześnie, z uwagi na wydanie przez Szefa Urzędu decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził przewlekłe postępowanie organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pracę, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Jednakże w sprawie niniejszej czas trwania postępowania wynosił ok. 3 miesięcy, wyłączając z tego okresu czas poświęcony na przekazanie akt sprawy i rozpatrzenie przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej złożonego przez Spółkę ponaglenia. Okres ten oczywiście przekracza terminy kodeksowe, jednak w stopniu nieznacznym. Należy także zauważyć, że konieczne było uzupełnienie braków wniosku przez Spółkę, co uniemożliwiało natychmiastowe rozpoznanie wniosku. Wojewoda wydał decyzję w terminie zakreślonym w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. Dostrzegając obiektywne uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że stan taki w żadnym razie nie zwalnia organu z obowiązku systematycznego podejmowania takich działań organizacyjnych, które umożliwią mu wypełnianie ustawowych obowiązków. Jednocześnie Sąd zaznacza, że nie można obciążać odpowiedzialnością za czas trwania postępowania jego strony, która korzysta ze swoich praw mających na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia. Gdyby Organ podjął działania w sprawie wcześniej, nie zaistniałaby konieczność wnoszenia przez Spółkę ponaglenia. Zaistniała bezczynność organu nie uzasadniła w ocenie Sądu przyznani w niniejszej sprawie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzana organowi administracji grzywny (pkt 4 wyroku). Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.